Решение Верховного суда Республики Адыгея от 12 мая 2011 г. N 3-8/2011 О признании противоречащими федеральному законодательству ст. 14, ст. 15, ч. 2 ст. 18.1, ч.ч. 1 и 4 ст. 19, ст. 41, ст. 42, ч. 2 ст. 62 Закона Республики Адыгея от 19 апреля 2004 г. N 215 "Об административных правонарушениях"

Решение Верховного суда Республики Адыгея
от 12 мая 2011 г. N 3-8/2011

Верховный Суд Республики Адыгея в составе:

председательствующего - Мейстер В.М.

при секретаре - Меретуковой З.Д.

с участием прокурора - Базарова Е.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Республики Адыгея о признании противоречащими федеральному законодательству ст. 14, ст. 15, ч. 2 ст. 18.1, ч.ч. 1 и 4 ст. 19, ст. 41, ст. 42, ч. 2 ст. 62 Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 N 215 "Об административных правонарушениях", установил:

заместитель прокурора Республики Адыгея обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству ст. 14, ст. 15, ч. 2 ст. 18.1, ч.ч. 1 и 4 ст. 19, ст. 41, ст. 42, ч. 2 ст. 62 Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 N 215 "Об административных правонарушениях".

В обоснование указал, что в ходе правового анализа Закона РА "Об административных правонарушениях" установлено противоречие вышеуказанных норм закона федеральному законодательству.

В соответствии с подп. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (части 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).

Непосредственно разграничение предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях установлено в ст.ст. 1.3 и 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом, к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях в соответствии со ст. 1.3.1 КоАП РФ, подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесены вопросы установления законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Выйдя за пределы установленных разграничений (компетенции) предмета ведения, законодательный орган республики в отдельных нормах Закона РА "Об административных правонарушениях" допустил коррупциогенный фактор, предусмотренный подп. "д" ч. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96.

С учетом этих обстоятельств, прокурор просил признать оспариваемые положения закона противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вынесения решения.

В судебном заседании прокурор уточнил заявленные требования по признанию противоречащей федеральному закону части 2 ст. 18.1 Закона РА "Об административных правонарушениях" и просил признать эту норму противоречащей закону в части слов "несоблюдение сроков предоставления информации Уполномоченному по правам человека в Республике Адыгея, а равно предоставление заведомо ложной информации". По ст. 19 закона просил признать части 1 и 4 в части слов - цифр "14, 15" противоречащими федеральному закону. По ч. 2 ст. 62 Закона просил признать эту норму противоречащей в части слов "контролерами-ревизорами и (или)". В остальной части поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель Президента Республики Адыгея Гильдельбаум М.В. с заявленными требованиями в части признания противоречащими федеральному законодательству статей 14, 15, 41, 42, а также частей 1 и 4 ст. 19 в части слов "14 - 15", части 2 ст. 62 Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 N 215 с последующими изменениями согласилась, полагая, что они действительно противоречат федеральному законодательству.

В остальной части требования прокурора не признала, полагая, что ч. 2 ст. 18.1 Закона не противоречит федеральному законодательству. При этом указала, что данная норма принята с соответствии с требованиями ст. 1.3.1 КоАП РФ, предусматривающей, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

При этом, федеральное законодательство не содержит нормативных положений по правовому регулированию деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Таким образом, принятие Закона Республики Адыгея "Об уполномоченном по правам человека в Республике Адыгея", а, следовательно, и установление административной ответственности за нарушения данного Закона относится к компетенции Республики Адыгея.

Кроме того, состав административного правонарушения (объективная сторона правонарушения), предусмотренного частью 2 статьи 18.1 Закона Республики Адыгея, отличается от состава правонарушения, предусмотренного статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из чего следует, что положения части 2 статьи 18.1 Закона Республики Адыгея приняты в пределах компетенции Республики Адыгея и не противоречат КоАП РФ.

Представитель Государственного Совета - Хасэ РА - Хаджимова С.Ш. в судебном заседании уточненные требования прокурора признала. При этом пояснила, что Государственный Совет - Хасэ полагает доводы и аргументы, изложенные в заявлении обоснованными, ввиду чего требования о признании названных прокурором норм и положений Закона Республики Адыгея "Об административных правонарушениях" подлежат удовлетворению.

Выслушав лиц участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд полагает, что заявленные прокурором требования, уточненные в судебном заседании подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ст. 253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Закон Республики Адыгеи N 215 "Об административных правонарушениях" принят 19.04.2004. Затем изменен или дополнен законами РА и в настоящее время действует в редакции закона N 354 от 02.06.2010.

Частью 2 ст. 18.1 Закона Республики Адыгея "Об административной ответственности" предусмотрено, что неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом Республики Адыгея "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Адыгея", несоблюдение сроков предоставления информации Уполномоченному по правам человека в Республике Адыгея, а равно предоставление заведомо ложной информации влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей.

В соответствии со ст. 2 Закона Республики Адыгея от 13.02.2008 N 148 "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Адыгея" Уполномоченный обладает статусом государственного органа Республики Адыгея. При этом закон N 148 содержит нормативные положения по правовому регулированию деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Адыгея. В соответствии со ст. 22 данного закона ответственность за невыполнение требований Закона устанавливается законодательством Республики Адыгея, из чего следует, что ответственность должностных лиц органов государственной власти Республики Адыгея, государственных органов Республики Адыгея, органов местного самоуправления за неисполнение обязанностей, установленных названным законом может быть установлена Законом РА "Об административной ответственности".

Анализ норм Закона РА "Об уполномоченном по правам человека в Республике Адыгея" позволяет сделать вывод, что ответственность должностного лица может наступить за невыполнение требований статьи 15 Закона о предоставлении информации уполномоченному и за невыполнение требований ч. 2.1 ст. 16 Закона, которая содержит указание о том, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившее заключение Уполномоченного, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, обязаны в месячный срок рассмотреть его и о принятых мерах в письменной форме сообщить уполномоченному.

Между тем, статьей 19.7 КоАП РФ установлено, что непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, влечет назначение административного штрафа. В частности, на должностных лиц за указанные деяния может быть наложен в размере от 300 до 500 рублей.

Объектом правонарушения по указанной статье КоАП РФ является право государственных органов на информацию, предоставление которой в соответствующий государственный орган предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности. Субъектами правонарушения, наряду с физическими или юридическими лицами, могут быть и должностные лица. При таких обстоятельствах необходимости в специальном урегулировании ответственности за несоблюдение сроков предоставления информации и предоставление заведомо ложной информации Уполномоченному по правам человека в Республике Адыгея, обладающему статусом государственного органа согласно ст. 13.3 КоАП РФ не имелось, в связи с чем часть 2 ст. 18.1 Закона РА "Об административной ответственности" в части слов "несоблюдение сроков предоставления информации Уполномоченному по правам человека в Республике Адыгея, а равно предоставление заведомо ложной информации" подлежит признанию недействующей.

Довод представителя Президента РА о том, что поскольку федеральное законодательство не содержит нормативных положений по правовому регулированию деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Адыгея и эти вопросы разрешены Законом Республики Адыгея "Об Уполномоченном по правам человека", то и ответственность за неисполнение закона относится к компетенции Республики Адыгея, что, якобы, согласуется с положениями ст. 1.3.1 КоАП РФ, которая гласит, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, несостоятельны.

Так, в преамбуле к Закону РА "Об административных правонарушениях" определено, что он устанавливает административную ответственность по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, за правонарушения, совершенные на территории Республики Адыгея и не предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральным законодательством - Кодексом об административных правонарушениях РФ, его статьей 19.7 установлена ответственность за непредставление или несвоевременное представление, а равно представление в неполном объеме или в искаженном виде сведений в государственный орган.

То обстоятельство, что Уполномоченный по правам человека в Республике Адыгея обладает статусом государственного органа субъекта, не является основанием для установления субъектом административной ответственности за непредоставление ему информации, так как ст. 19.7 КоАП РФ носит общий характер и устанавливает ответственность как за непредоставление сведений в федеральный государственный орган, так и государственный орган субъекта, в том случае, если предоставление такой информации обязательно, установлено законом и необходимо для осуществления этим органом своих задач и функций в установленной сфере деятельности.

В остальной части норма закона об административной ответственности, предусматривающая наложение административного штрафа за неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Законом Республики Адыгея "Об уполномоченном по правам человека в Республике Адыгея" федеральному законодательству не противоречит.

Статьей 41 Закона РА "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за самовольную перепланировку жилых домов и (или) жилых помещений, за исключением жилых помещений в многоквартирных жилых домах.

Данная норма противоречит статье 1.3 КоАП РФ "Об административных правонарушениях", в соответствии с которой к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 29 Жилищного кодекса РФ лицо, самовольно переустроившее и (или) перепланировавшее жилое помещение несет предусмотренную законодательством ответственность.

Административная ответственность за самовольное переустройство и (или) перепланировку жилых домов и (или) жилых помещений установлена ч. 1 ст. 7.21 КоАП РФ.

Статьей 42 Закона РА "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за нарушение собственниками правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка их перевода в нежилые.

Между тем, в соответствии с п. 41 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 491, собственники помещений несут ответственность за ненадлежащее содержание общего имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Административная ответственность за нарушение собственниками правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений либо порядка их перевода в нежилые установлена ст. 7.22 КоАП РФ.

Кроме того, ст.ст. 41, 42 Закона РА "Об административных правонарушениях" предусматривают иную санкцию, чем установлена федеральным законодательством в ст. 7.21, ст. 7.22 КоАП РФ, что свидетельствует о противоречии вышеуказанных статей федеральному законодательству.

Учитывая, что федеральным законодательством уже предусмотрена административная ответственность за нарушение собственниками правил содержания и ремонта жилых домов и жилых помещений либо порядка их перевода в нежилые, а также, учитывая, что санкции данных статей отличаются от санкций, установленных Законом РА "Об административных правонарушениях", то законодательный орган республики не вправе был регулировать данные правоотношения, тем самым, вышел за пределы своих полномочий.

Статьей 14 Закона РА "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность должностных и юридических лиц за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.

Статьей 15 Закона установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица) местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, об устранении нарушений законодательства.

Между тем, нормы обязательного исполнения распоряжения или требования должностного лица местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, воспрепятствования осуществлению служебных обязанностей и об обязательности исполнения в установленный срок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований предписания, выданного должностным лицом органа муниципального контроля, установлены статьями 10, 12, 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно части 2 статьи 25 названного Федерального закона юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение настоящего Федерального закона, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, установление административной ответственности для должностных и юридических лиц за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, что имеет место в рассматриваемом случае, относится к ведению Российской Федерации, в связи с чем не может быть осуществлено законом субъекта Российской Федерации.

Соответственно недействующими подлежат признанию части 1 и 4 ст. 19 Закона РА "Об административных правонарушениях" в части, которой установлены органы управомоченные составлять протоколы и рассматривать дела по составам административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 14 и 15 Закона.

Главой 8 Закона РА "Об административных правонарушениях" предусмотрена административная ответственность за правонарушения на транспорте. При этом частью 2 ст. 62 Закона определены органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 60, 61 Закона и указано, что наряду с сотрудниками милиции общественной безопасности Республики Адыгея, протоколы могут составляться контролерами-ревизорами.

Между тем, наделение контролеров-ревизоров полномочиями по составлению протоколов об административном правонарушении является незаконным.

Анализ ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ в совокупности со ст. 22.1 КоАП РФ и содержанием ч.ч. 1 и 2 ст. 1.6 КоАП РФ свидетельствует о том, что должностные лица организаций общественного пассажирского транспорта полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), а также по составлению протоколов об административных правонарушениях не наделены.

Такими функциями наделены федеральные органы исполнительной власти, в частности в сфере транспорта - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

При таких обстоятельствах положения части 2 ст. 62 Закона РА "Об административных правонарушениях" в части слов "контролерами-ревизорами и (или)" подлежит признанию недействующими.

В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение подлежит опубликованию в республиканской газете "Советская Адыгея", а также в "Собрании законодательства Республики Адыгея".

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление заместителя прокурора Республики Адыгея о признании недействующими ст. 14, ст. 15, частей 1 и 4 ст. 19 в части слов "14 и 15", ст. 41, ст. 42, ч. 2 ст. 62 в части слов "контролерами-ревизорами и (или)" и части 2 ст. 18.1 в части слов "несоблюдение сроков предоставления информации Уполномоченному по правам человека в Республике Адыгея, а равно предоставление заведомо ложной информации" Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 N 215 (в редакции от 02.06.2010) "Об административных правонарушениях" удовлетворить и признать перечисленные положения Закона Республики Адыгея "Об административной ответственности" недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о настоящем решении после вступления в законную силу опубликовать в республиканской газете "Советская Адыгея и в "Собрании законодательства Республики Адыгея.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Адыгея в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий - судья Верховного Суда Республики Адыгея

В.М. Мейстер