Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2021 г. по делу N 8а-18414/2021[88а-19509/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием видеоконференц-связи поданную 22 июля 2021 года кассационную жалобу Сарнаева Б.С. на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 года по административному делу N 3а-54/2021 по административному исковому заявлению Сарнаева Бориса Семеновича к Государственному Совету Удмуртской Республики, Главе Удмуртской Республики о признании недействующим пункта 3 статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года N 79-РЗ "О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики "О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики".

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, посредством видеоконференц-связи объяснения Сарнаева Б.С. в поддержку кассационной жалобы, возражения представителя Государственного Совета Удмуртской Республики по доверенности Гаязова А.Г, представителя Главы Удмуртской Республики по доверенности Филиппова Е.Б. относительно удовлетворения кассационной жалобы, заключение старшего прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

10 октября 2011 года принят Закон Удмуртской Республики "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" N 51-РЗ (далее по тексту - Закон Удмуртской Республики N 51-РЗ), которым установлен правовой статус, компетенция, порядок формирования, организации и основы деятельности Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики (статья 1 Закона Удмуртской Республики N 51-РЗ).

Пунктом 6 части 1 статьи 6 Закона Удмуртской Республики N 51-РЗ определено, что председатель Государственного контрольного комитета досрочно освобождается от должности на основании решения Государственного Совета Удмуртской Республики, в том числе, в случае достижения им предельного возраста пребывания в должности - 65 лет.

Законом Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года N 79-РЗ "О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики "О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" в Закон Удмуртской Республики от 10 октября 2011 года N51-РЗ "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" (далее по тексту - Закон Удмуртской Республики N 79-РЗ) внесены изменения, которыми снижен возраст предельного пребывания в должности нахождения председателя Государственного контрольного комитета до 60 лет (пункт 3 части 1 Закона Удмуртской Республики N 79-РЗ).

Сарнаев Б.С. (далее - административный истец) обратился в суд с вышеозначенным административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3 статьи 1 Закона Удмуртской Республики N 79-РЗ в части снижения предельного возраста пребывания в должности председателя Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики с 65 до 60 лет.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 года, Сарнаеву Б.С. отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В кассационной жалобе, поданной почтовым отправлением 22 июля 2021 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Сарнаев Б.С, выражая несогласие с постановленными по делу судебными актами, просил об их отмене с принятием нового решения об удовлетворении его административных исковых требований.

В обоснование кассационной жалобы указано, что судами оставлено без внимания несоблюдение процедуры, определенной Регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики от 18 сентября 2018 года N 232-IV, поскольку в нарушение части 11 статьи 71 означенного Регламента отсутствовало обоснование предлагаемых к принятию поправок в части необходимости в сокращении предельного возраста председателя комитета с 65 до 60 лет.

По мнению подателя жалобы, поправки внесены не в законопроект, принятый в первом чтении, а в Закон Удмуртской Республики N 51-РЗ, нормы которого (статьи 4, 6) в первом чтении не изменялись и депутатами не обсуждались. Таким образом, как считает податель жалобы, между первым и вторым чтением произошло существенное изменение концепции законопроекта, выраженное в изменении объема прав должностных лиц и круга субъектов, на которых он распространяется.

Сокращая предельный возраст пребывания в должности председателя Государственного контрольного комитета с 65 до 60 лет, Государственный Совет Удмуртской Республики безусловно ограничил конституционное право административного истца на труд, поскольку последний уволен с должности председателя комитета в 62 года. Автор жалобы полагает, что подобное снижение предельного возраста противоречит положениям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, нарушает право административного истца на труд.

Установление ограничений по предельному возрасту оспариваемой нормой закона только для одной должности в рамках субъекта Российской Федерации свидетельствует о дискриминации в отношении конкретной должности, выводы судов обеих инстанций об отсутствии дискриминации, противоречат обстоятельствам дела.

Податель жалобы ходатайствовал перед судом кассационной инстанции о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности оспариваемого положения пункта 3 статьи 1 Закона Удмуртской Республики N 79-РЗ в части снижения предельного возраста пребывания в должности председателя Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики с 65 до 60 лет.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав явившихся участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу не допущено.

Из материалов административного дела следует и судами установлено, что Закон Удмуртской Республики N 79-РЗ принят Государственным Советом Удмуртской Республики, который, в силу статьи 31 Конституции Удмуртской Республики, является законодательным (представительным) и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики, а также постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Удмуртской Республики.

Процедура принятия нормативного правового акта Государственным Советом Удмуртской Республики определена Регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики, утвержденным Постановлением Государственного Совета Удмуртской Республики от 18 сентября 2018 года N 232-IV (далее - Регламент)

Согласно протоколу заседания двадцать девятой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики от 24 ноября 2020 года N 29 проект закона принят с учетом внесенных поправок во втором чтении большинством голосов от установленного числа депутатов, что соответствует требованиям: статьи 38 Конституции Удмуртской Республики, статьи 17 Закона Удмуртской Республики от 5 декабря 2007 года N 65-РЗ "О Государственном Совете Удмуртской Республики", статьи 72 Регламента.

Закон Удмуртской Республики N 79-РЗ подписан Главой Удмуртской Республики 3 декабря 2020 года, 4 декабря 2020 года опубликован на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (http://www.udmurt.ru), зарегистрирован 9 декабря 2020 года в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике за N RU 18000202001441.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федерального закона от 27 июля 2004 года N79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-Ф3 "О противодействии коррупции", а так же Конституции Удмуртской Республики, Закона Удмуртской Республики от 10 октября 2011 года N 51-РЗ "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики", Закона Удмуртской Республики от 20 сентября 2007 года N 55-РЗ "О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской Республики", пришел к правильным выводам о том, что: оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован; он соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу; ввиду отсутствия на федеральном уровне правового регулирования в части установления предельного возраста для лиц, замещающих государственную должность субъекта Российской Федерации, к которым относится и Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики, имеет место правомерное урегулирование региональным законодателем вопроса о снижении возраста предельного пребывания в должности председателя Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики с 65 лет до 60 лет, что в совокупности явилось основаниями для

принятия решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления Сарнаева Б.С.

При этом судом первой инстанции обоснованно отвергнуты доводы административного истца о необходимости применения по аналогии положений иных федеральных законов, а также о нахождении указанного вопроса в исключительной сфере правового регулирования Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, отвергая доводы апеллятора, судебная коллегия суда апелляционной инстанции верно указала, что отсутствует единый федеральный закон регулирующий деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в отличие от деятельности лиц, находящихся на государственной гражданской службе - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 1, статья 5 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").

При этом пунктом 6 части 5 статьи 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предусмотрено, что должностное лицо контрольно-счетного органа, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, досрочно освобождается от должности в случае достижения установленного законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предельного возраста пребывания в должности.

Пунктом 6 части 1 статьи 6 Закона Удмуртской Республики N 51-РЗ определено, что председатель Государственного контрольного комитета досрочно освобождается от должности на основании решения Государственного Совета Удмуртской Республики, в том числе, в случае достижения им предельного возраста пребывания в должности.

С учетом изложенного, довод Сарнаева Б.С. об исключительной компетенции Российской Федерации в регулировании данного вопроса, является ошибочным, в свою очередь реализация полномочий в сфере правового регулирования, как верно указано судами, не может быть расценена как вмешательство в деятельность государственного органа. На этом основании суд апелляционной инстанции признал верным выводы суда первой инстанции и оставил обжалуемое решение без изменения.

Вышеозначенные выводы судов, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Ходатайство подателя жалобы о направлении в Конституционный Суд Российской Федерации запроса для проверки конституционности оспариваемых законоположений не подлежит удовлетворению.

Полномочие суда обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению в конкретном административном деле, закреплено частью 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и возможно в случае, если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации.

При разрешении и рассмотрении данного административного дела сомнений в конституционности вышеупомянутых законоположений у суда кассационной инстанции не возникло, в связи с чем оснований для удовлетворения ходатайства о направлении такого запроса не имеется.

Доводы кассационной жалобы, тождественные аргументам административного иска и апелляционной жалобы, были проверены судами обеих инстанций и отвергнуты как необоснованные, с чем судебная коллегия суда кассационной инстанции не находит оснований не согласиться.

Так, Глава 9 Регламента, регулирующая вопросы порядка внесения на рассмотрение Государственного Совета проектов законов Удмуртской Республики и их рассмотрение, не предусматривает доведение депутатам позиции Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики о неправомерности обсуждаемых поправок, финансово-экономического обоснования поправок.

Само по себе отсутствие финансово-экономического обоснования проекта закона к предложенным поправкам, не свидетельствует о несоблюдении требований подпункта 5 пункта 2 статьи 64 Регламента, поскольку согласно пояснительной записке к проекту закона реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов средств бюджета Удмуртской Республики.

При этом судебная коллегия также соглашается с выводами судов о том, что необходимости повторного рассмотрения законопроекта в первом чтении с учетом внесенных в него поправок во втором чтении, не имелось.

Действительно, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 5 июля 2001 года N 11-П, применительно к акту, влияющему на конституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта.

В свою очередь пунктом 4 статьи 69 Регламента определено, что при рассмотрении Государственным Советом проекта закона Удмуртской Республики в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка его актуальности и практической значимости. В то же время, как правильно отмечено судами, концепция законопроекта на этапах его прохождения в первом и во втором чтениях не изменялась.

Так, из пояснительной записки к проекту закона Удмуртской Республики "О внесении изменений в закон Удмуртской Республики "О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" следует, что указанный проект был подготовлен в связи с изменениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 6-ФЗ, в том числе в отношении субъектов, входящих состав Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики: председателя, заместителя председателя и аудиторов, а также структуры Государственного контрольного комитета.

Включенные в законопроект в ходе процедуры второго чтения поправки относились к тем же субъектам, входящим состав Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики: председателя, заместителя председателя и аудиторов, а также структуры Государственного контрольного комитета.

Кроме того, из протокола заседания Государственного Совета Удмуртской Республики от 24 ноября 2020 года следует, что депутатами обсуждались внесенные поправки, что не позволяет сделать вывод об искажении концепции законопроекта.

Аргументы автора кассационной жалобы об ограничении конституционного права административного истца на труд в связи с его увольнением, не могут повлиять на правильность постановленных по делу судебных актов, поскольку вопрос о прекращении государственной гражданской службы административного истца находится за пределами предмета рассмотрения по настоящему административному делу.

При определении пределов проверки законности судебных актов судов нижестоящих инстанций суд кассационной инстанции, руководствуясь принципом диспозитивности, установленной частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вправе осуществлять проверку судебного акта исключительно в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В то же время таких доводов, влекущих отмену постановленных судами судебных актов в кассационной жалобе Сарнаева Б.С. не содержится, и судебной коллегией Шестого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Вопреки утверждениям подателя кассационной жалобы оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом с соблюдением установленной процедуры, в том числе к его форме и виду, а также правилам введения в действие и порядка опубликования. При этом названный нормативный правовой акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Содержание кассационной жалобы повторяет доводы апелляционной жалобы, аналогично позиции подателя жалобы в судах первой и апелляционной инстанций, не опровергает в обжалуемой части выводы судов первой и апелляционной инстанций, сводится к несогласию с ними, направлено на переоценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судебные акты в обжалуемой части приняты судами обеих инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Сарнаева Б.С. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 23 сентября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: