Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2021 г. по делу N 66а-1215/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Быкова Алексея Сергеевича об оспаривании в части Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N344, и Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N447, по апелляционной жалобе Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 25 мая 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Быков А.С. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", а также приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на указанный земельный участок.

Ссылаясь в обоснование заявленных требований (с учетом уточнения основания иска) на противоречие нормативных правовых актов в оспариваемых частях требованиям статьей 23, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", указал, что является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" (далее также - спорный земельный участок), который ранее действующими Правилами землепользования и застройки был отнесен к территориальной зоне жилищного строительства. С целью осуществления строительства индивидуального жилого дома на указанном земельном участке истец обратился в администрацию Центрального района г. Барнаула, однако получил уведомление о недопустимости размещения в указанном адресе объекта индивидуального жилищного строительства в связи с отнесением спорного земельного участка Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3), градостроительный регламент которой не предусматривает возможности размещения индивидуальных жилых домов. Между тем, территориальная зона озелененных территорий специального назначения (СН-3), соответствующая установленной Генеральным планом функциональной зоне озелененных территорий специального назначения, отнесенной к группе функциональных зон специального назначения наряду с функциональной зоной кладбищ и зоной складирования и размещения отходов, совпадает с границами недействующего скотомогильника, для которого санитарно-защитная зона не установлена.

Решением Алтайского краевого суда от 25 мая 2021 года заявленные исковые требования удовлетворены, нормативные правовые акты в оспариваемых частях признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры принятия и обнародования. Установление Генеральным планом как основным документом территориального планирования функциональной зоны озелененных территорий специального назначения обусловлено фактическим нахождением на указанной территории объекта повышенной опасности - скотомогильника, и необходимостью в связи с этим соблюдения прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, а также запланированным в границах данной функциональной зоны размещением трех канализационно-насосных станций. Противоречий между установленной Правилами землепользования и застройки территориальной зоной СН-3 и функциональной зоной озелененных территорий специального назначения в границах спорного земельного участка не имеется.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом, а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Алтайского края представлены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочности изложенных в них доводов, просят решение Алтайского краевого суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные доказательства в подтверждение соблюдения процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и доведения до всеобщего сведения. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Согласно статье 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из положений пункта 6 статьи 1 ГрК РФ, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа.

Исходя из положений пункта 8 статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

В силу части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На основании части 4 статьи 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23ГрК РФ).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Быков А.С. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". Земельный участок поставлен на кадастровый учет 19 июня 2015 года с кадастровым номером N; в соответствии с оспариваемыми нормативными правовыми актами находится в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения и к территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3).

Письмом администрации Центрального района города Барнаула от 14 декабря 2020 года N Быков А.С. уведомлен о недопустимости размещения в указанном адресе объекта индивидуального жилищного строительства в связи с отнесением спорного земельного участка Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3), градостроительный регламент которой не предусматривает возможности размещения индивидуальных жилых домов.

С учетом указанных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о праве Быкова А.С. на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Исходя из пункта 5 статьи 1 ГрК РФ под функциональной зоной понимается зона, для которой документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что документами территориального планирования функциональное назначение оспариваемой зоны определено в связи с запланированным строительством трех канализационно-насосных станций, а границы спорной функциональной зоны совпадают с границами нормативно определенной санитарно-защитной зоны скотомогильника, при этом в текстовой части Генерального плана города Барнаула описание назначения, видов использования функциональной зоны озелененных территорий специального назначения не приведено.

Между тем, оспариваемая зона озелененных территорий специального назначения в силу положений статьи 35 ГрК РФ является санитарно-защитной зоной, размеры и организация которой зависят от характера и степени вредного влияния промышленности на окружающую среду.

Из материалов дела следует, что в качестве объекта местного значения, планируемого к размещению в данной зоне, в разделе 3 Генерального плана города Барнаула "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" указаны 3 канализационно - насосных станции, которые, как обоснованно указал суд, не относятся к объектам специального назначения с учетом части 13 статьи 35 ГрК РФ, а также подраздела 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 "Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения города Барнаула, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов" Генерального плана города Барнаула, где приведены объекты специального назначения (среди которых канализационно - насосные станции отсутствуют), подраздела 2.3 раздела 2 "Инженерные сооружения" Генерального плана города Барнаула (в котором и приведены КНС в пос. Центральный в числе планируемых мероприятий по организации водоотведения).

При этом суд правомерно отметил, что для размещения объектов инженерного устройства, коммунальных объектов предусмотрены соответствующие функциональные зоны в Генеральном плане города Барнаула, из подраздела 2.3 которого также следует размещение канализационно - насосных станций, а равно канализационно - очистных сооружений и в иных функциональных зонах (зоне инженерных сооружений, зоне сельскохозяйственного использования).

В связи с указанными обстоятельствами суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что одно лишь размещение канализационно - насосных станций не может определять вид оспариваемой функциональной зоны.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15.07.1999 N11- П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21января 2020 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 105, 106ЗК РФ, статьи 1, части 4 статьи 30ГрК РФ, Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства РФ от 03 марта 2018 года N 222, сделал обоснованный вывод, что у органов местного самоуправления полномочия по установлению размеров и границ санитарно-защитных зон отсутствуют. Отображению в документах территориального планирования подлежат санитарно-защитные зоны как зоны с особыми условиями использования, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Исходя из положений СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с необходимыми расчетами и подтвержден результатами натурных исследований и измерений. Санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, поскольку анализ приведенных норм действующего законодательства однозначно свидетельствует о том, что санитарно-защитные зоны могут быть установлены лишь уполномоченными органами при наличии обоснования необходимости их установления в соответствии с проектом санитарно-защитной зоны.

Устанавливая функциональную зону в размере, предусмотренном СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" для скотомогильников I класса опасности, не допускающей жилую застройку согласно ограничениям землепользования в санитарно - защитной зоне, фактически орган местного самоуправление преодолел отсутствие решения об установлении санитарно - защитной зоны скотомогильника, зарезервировав территорию в размере нормативной санитарно - защитной зоны вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов.

Между тем, как следует из материалов дела, нахождение либо планируемое размещение скотомогильника на территории пос. Центральный Генеральным планом города Барнаула не предусмотрено, в материалах по обоснованию документа территориального планирования такие сведения также отсутствуют.

В подразделе 2.4 "Объекты специального назначения" раздела 2 Генерального плана города Барнаула указаны мероприятия по консервации скотомогильника только в Индустриальном районе г. Барнаула. В разделе 3 Генерального плана города Барнаула в функциональной зоне складирования и размещения отходов какой - либо объект федерального, регионального или местного значения не указан, а согласно представленным 08 июля 2020 года стороной административного ответчика фрагментам Генерального плана города Барнаула имеющиеся на территории города Барнаула скотомогильники (как действующие, так и недействующие) размещены в различных функциональных зонах, преимущественно - сельскохозяйственного использования, без установления озелененных территорий вокруг скотомогильников.

Принимая решение о признании недействующими приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", а также приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на указанный земельный участок, суд первой инстанции исходил из того, что градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий специального назначения в статье 73 Правил землепользования и застройки не предусматривает в качестве основного, условно - разрешенного или вспомогательного использования размещение жилой застройки (что даже при вышеизложенных обстоятельствах не затрагивало бы и не нарушало права административного истца функциональным зонированием территории), что не может быть признано соответствующим закону.

Вопреки доводам апелляционной жалобы суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о несоблюдении указанных положений действующего законодательства, поскольку сочетание существующего (исходя из действовавших ранее генерального плана и правил землепользования и застройки функциональной и территориальной зон) и планируемого использования территории поселка Центральный согласно пункту 1 части 1 статьи 34 ГрК РФ не предусмотрено Правилами землепользования и застройки, как и Генеральным планом города Барнаула.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются исследованными по правилам статьи 84 КАС РФ письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Фактически доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела, имеющих значение для дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являясь несостоятельными, не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 25 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 октября 2021 года.