Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 г. по делу N 8а-20546/2021[88а-21666/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Габдуллина Р.Г, судей Тимохина И.В. и Юдкина А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную

6 сентября 2021 года кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Соленые озера" (далее - ООО "Соленые озера") на решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года по административному делу N 3а-414/2021 по административному исковому заявлению ООО "Соленые озера" об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Тимохина И.В, объяснения представителя административного истца Нигматуллина Т.Р, заключение старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

28 декабря 2011 года Правительством Оренбургской области принято постановление N 1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера", которым утвержден Порядок использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера" (далее - Порядок, л.д. 20-24, том 1).

Указанный Порядок определяет особенности использования и охраны курорта местного значения, расположенного на территории озер Развал и Тузлучное, в границах муниципального образования Соль-Илецкий район.

В соответствии с пунктом 4 Порядка деятельность курорта местного значения "Соленые озера" осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", от 14 марта 1995 года

N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", иными правовыми актами Российской Федерации и Оренбургской области, а также названным Порядком.

В пункте 33 Порядка использования курорта закреплено, что плата за использование инфраструктуры и территории курорта может устанавливаться резидентом курорта местного значения "Соленые озера" в пределах норм, утверждаемых Правительством Оренбургской области на основании предложений муниципального образования Соль-Илецкий район.

Пунктом 34 Порядка установлено, что Правительство Оренбургской области до принятия федеральных расценок вправе самостоятельно определять размер платы, взимаемой с посетителей, за пользование территориями курортов местного значения.

Не согласившись с вышеназванными положениями, административный истец оспорил их в судебном порядке.

Решением Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ООО "Соленые озера" просит об отмене судебных актов, ссылаясь на неправильное применение норм материального права. Так, по мнению заявителя жалобы, посещение курортов местного значения не относится к сферам регулируемых цен, в связи с чем Правительство Оренбургской области не имело полномочий на установление предельных размеров платы за посещение арендованной территории курорта местного значения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судебными инстанциями.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "в" и "д" части 1 статьи 72).

Отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Федеральный закон от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ).

В статье 1 вышеприведенного закона содержится понятие курорта местного значения - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления.

Законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах основывается на положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ).

Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов установлены в статье 5 Федерального закона

от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ.

Так, одним из указанных полномочий является определение формы и размеров платы за пользование территориями курортов регионального и местного значения в пределах норм, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Кроме того, из пунктов 7 и 10 Порядка следует, что курорт местного значения "Соленые озера" - это освоенная и функционирующая в

лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, государственную политику в отношении которого осуществляет Правительство Оренбургской области через специально уполномоченный орган исполнительной власти региона.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий урегулированы Федеральным законом

от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

Согласно абзацу первому преамбулы Федерального закона

от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

Исходя из пунктов положений пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ установленный перечень категорий особо охраняемых природных территорий не является исчерпывающим, в связи с чем законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Порядок посещения особо охраняемых природных территорий установлен статьей 5.1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, согласно которому физические лица, не проживающие в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, могут посещать такие территории бесплатно или за плату. Порядок определения указанной платы, а также случаи освобождения от взимания платы устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 2).

Во исполнение требований пункта 2 статьи 5.1 вышеуказанного закона постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2020 года N 1039 утверждены Правила определения платы для физических лиц, не проживающих в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, за посещение особо охраняемых природных территорий и установления случаев освобождения от взимания платы (далее - Правила).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, полагал, что оспариваемые пункты 33, 34 Порядка соответствуют требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку названный Порядок принят Правительством Оренбургской области в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме, виду и процедуре принятия, и правил введения в действие нормативного правового акта.

Однако судебными инстанциями не учтено следующее.

Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 названного кодекса суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с разъяснением, данным судам в абзаце 2 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации

от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

С учетом действующего правового регулирования и приведенных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, юридически значимым обстоятельством для разрешения настоящего спора является установление соответствия оспариваемых положений регионального Порядка, регулирующих вопросы установления размеров платы за пользование территориями курорта местного значения "Соленые озера", требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Оспариваемый пункт 33 Порядка предусматривает возможность установления платы за использование инфраструктуры и территории курорта местного значения "Соленые озера" резидентом данного курорта в пределах норм, утверждаемых Правительством Оренбургской области.

Положения статьи 5 Федерального закона от 23 февраля 1995 года

N 26-ФЗ относят определение формы и размеров платы за пользование территориями курортов регионального и местного значения к исключительной компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, мотивов, обосновывающих наделение резидентов (арендаторов) курорта местного значения "Соленые озера" полномочиями по установлению платы за использование инфраструктуры и территории данного курорта, судебные акты не содержат.

Кроме того, пунктом 34 Порядка установлено, что Правительство Оренбургской области до принятия федеральных расценок вправе самостоятельно определять размер платы, взимаемой с посетителей, за пользование территориями курортов местного значения.

Однако, признавая указанный пункт не противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу, судами оставлено без внимание следующее федеральное законодательство.

Вышеуказанными Правилами установлен порядок определения платы, взимаемой за посещение особо охраняемых природных территорий физическими лицами, не проживающими в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, а также случаи освобождения от взимания платы для отдельных категорий физических лиц.

За посещение физическими лицами особо охраняемых природных территорий местного значения размер платы устанавливается соответствующими органами местного самоуправления, в ведении которых находятся такие особо охраняемые природные территории (пункт 6 Правил).

В соответствии с подпунктом "в" пункта 7 Правил размер платы, устанавливаемый учреждениями и органами, указанными в пунктах 3 - 6 упомянутых Правил, составляет для особо охраняемых природных территорий местного значения - не менее 0, 25 процента установленной величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации за одно посещение.

Из системного толкования вышеизложенных правовых положений Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ, Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 13 июля 2020 года N 1039 и постановления Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N 1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера" следует, что плата за пользование инфраструктуры и территории курорта производится субъектами предпринимательской деятельности, а также посетителями курорта. При этом, законодатель разграничивает плату за пользование территориями курорта резидентами и плату, взимаемую с физических лиц за посещение особо охраняемых природных территорий курорта местного значения "Соленые озера", относя их установление к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления соответственно.

Подтверждением раздельного установления размера платы за использование вышеуказанными резидентами территории, инфраструктуры курорта местного значения "Соленые озера" и посещение физическими лицами этого курорта является принятие Правительством Оренбургской области постановления от 12 апреля 2012 года N 323-п "Об утверждении предельных размеров платы за использование инфраструктуры и территории, взимаемой за одноразовое посещение курорта местного значения "Соленые озера".

Принимая во внимание, что курорт местного значения "Соленые озера" имеет статус особо охраняемой природной территории местного значения и подпадает под правовое регулирование Федерального закона

от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, судебными инстанциям при рассмотрении административного дела надлежало также дать оценку положениям вышеприведенных Правил, устанавливающих размер платы за посещение особо охраняемых природных территорий, и разрешить вопрос об их применении к сложившимся правоотношениям.

В силу изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, судебными инстанциями не приняты.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В связи с допущенными нарушениями норм процессуального права решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года подлежат отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку допущенные нарушения не могут быть устранены судом кассационной инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в Оренбургский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено

22 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи