Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 г. по делу N 8а-16258/2021[88а-16447/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Савельевой Л.А, судей Зариповой Ю.С, Чирковой Т.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Курганской области на решение Курганского городского суда Курганской области от 04 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 26 мая 2021 года, вынесенные по административному делу N2а-706/2021 по административному исковому заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Курганской области к Правительству Курганской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанностей.

Заслушав доклад судьи Савельевой Л.А. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Курганской области (Управление Роспотребнадзора) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Курганской области по непринятию мер к оформлению права собственности, проведению мероприятий по установлению санитарно-защитных зон действующих скотомогильников, расположенных на территории Куртамышского района Курганской области в поселениях Косулино и Пушкино; признать незаконным бездействие Правительства Курганской области по проведению мероприятий по установлению санитарно-защитных зон действующих скотомогильников, расположенных на территории Куртамышского района Курганской области в поселениях Нижнее и Закомалдино.

Просили возложить на Правительство Курганской области обязанность принять в государственную собственность Курганской области скотомогильники в поселениях Косулино и Пушкино и в целях устранения нарушений законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения провести мероприятия по установлению санитарно-защитных зон указанных скотомогильников в поселениях Косулино, Пушкино, Закомалдино и Нижнее, а именно по разработке проектов санитарно-защитных зон скотомогильников, получению санитарно- эпидемиологических заключений на данные проекты, обращению с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон скотомогильников.

В обоснование административных исковых требований указано, что скотомогильники являются особыми объектами, собственниками которых могут быть только Российская Федерация и субъект Российской Федерации, и обязанность по разработке проектов санитарно-защитных зон скотомогильников на территории Куртамышского района, получению санитарно-эпидемиологических заключений на данные проекты, обращению с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон скотомогильников должна быть возложена на правительство Курганской области.

Решением Курганского городского суда Курганской области от 04 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 26 мая 2021 года, требования административного истца Управления Роспотребнадзора по Курганской области удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 23 сентября 2021 года, Правительство Курганской области, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и оставить без удовлетворения требования административного истца.

В обоснование жалобы административный ответчик привел доводы о том, что возникновение права собственности на указанный объект недвижимости возможно только через постановку имущества на учет в качестве бесхозяйного имущества. Исключая необходимость соблюдения данной процедуры, суды обеих инстанций допустили существенное нарушение норм материального права. При возложении обязанности на Правительство Курганской области по принятию в собственность спорного скотомогильника, в оспариваемых судебных актах не указана норма, предусматривающая обязанность субъекта Российской Федерации по принятию в собственность данного недвижимого имущества. Органом исполнительной власти Курганской области, уполномоченным на приведение скотомогильников в соответствие с ветеринарно-санитарными требованиями, является Управление ветеринарии Курганской области. Спорный объект не находится в ведении Курганской области - Правительства Курганской области. Скотомогильники являются недействующими, поэтому в отношении них не может быть установлена санитарно-защитная зона.

Административный истец, административный ответчик и иные заинтересованные лица надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились, представителей не направили.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив судебные акты, судебная коллегия находит их правильными, постановленными в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, а также фактическими обстоятельствами дела.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами не допущено, а доводы кассационной жалобы не могут повлечь отмену или изменение обжалуемых судебных актов.

Поводом для обращения Управления Роспотребнадзора по Курганской области в суд послужила информация Управления ветеринарии Курганской области от 28.08.2020, государственного бюджетного учреждения "Куртамышский центр ветеринарии" о нахождении на территории Куртамышского района Курганской области в поселениях Косулино и Пушкино двух скотомогильников.

В ходе судебного разбирательства судами было установлено, что оба скотомогильника не отвечают требованиям, предусмотренным Ветеринарносанитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов. Сведения об указанных скотомогильниках в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют, на балансе муниципальных образований указанные объекты не находятся, являются бесхозными, что ставит под угрозу экологическое благополучие на территории муниципального образования и может привести к негативным последствиям для окружающей среды и населения. Кроме этого, в отношении указанных скотомогильников санитарно-защитные зоны не установлены.

Разрешая спор, суд первой инстанции руководствовался Федеральным законом от 30.03.1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральным законом от 06.10.1999 N184 - ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 06.10.2003 N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Курганской области от 16.12.1994 N1 "Устав Курганской области", законодательством о санитарно- эпидемиологическом благополучии населения, посредством которого обеспечивается выполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил, в том числе, нормами санитарно- эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2, 1/2.1.11200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Удовлетворяя иск и возлагая на Правительство Курганской области обязанность по принятию в собственность субъекта Российской Федерации - Курганской области указанных скотомогильников, суд первой инстанции учел негативные последствия для окружающей среды и населения, проживающего на данной территории, факт отсутствия передачи особых объектов в ведение органов местного самоуправления уполномоченным органом по распоряжению федеральным или государственным имуществом.

Суд апелляционной инстанции с такими выводами согласился.

Исходя из распределения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что данные объекты должны быть приняты в собственность субъекта Российской Федерации, в данном случае, - Курганской области, полномочным органом - Правительством Курганской области.

Позиция судов первой и апелляционной инстанций основана на правильном толковании перечисленных положений федерального законодательства и нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов государственной власти Курганской области, соответствует фактическим обстоятельствам и материалам административного дела.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Из приведенных положений следует, что действие Федерального Закона N 68-ФЗ не может быть распространено на регулирование администрациями муниципальных образований вопросов оборудования и содержания скотомогильников, поскольку указанные вопросы не отнесены к вопросам местного значения муниципального района в рамках участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального района, организации и осуществления мероприятий по защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу статей 5 и 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств его бюджета.

Согласно п/п "ц" п. 2 ст. 26.11 указанного закона в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться скотомогильники (биотермические ямы). В соответствии с п. 2.1.16 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 N 2284, приватизация скотомогильников, находящихся в федеральной собственности, запрещена.

Таким образом, исходя из анализа правовых норм, вопросы организации скотомогильника (биотермической ямы) законом возлагаются на собственников указанного имущества, которыми могут являться Российская Федерация и субъект Российской Федерации.

Возможность нахождения скотомогильников в собственности органов местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрена.

В ходе судебного разбирательства, судами было установлено, что вопросы о передаче муниципальному образованию государственных полномочий и денежных средств для их осуществления в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не разрешены.

Установив, что имеет место нарушение прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, гарантированную статьей 42 Конституции Российской Федерации, суд обоснованно удовлетворил требования истца о возложении обязанности на правительство Курганской области принять в собственность субъекта скотомогильники, расположенные на территории Куртамышского района Курганской области.

Разрешая административный спор в части бездействия ответчика по проведению мероприятий по установлению санитарно-защитных зон в отношении указанных скотомогильников, суды первой и апелляционной инстанций правильно истолковали и применили положения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, посредством которого обеспечивается выполнение санитарнопротивоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил, в том числе нормы, санитарно - эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2, 1/2.1.11200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", обоснованно признав административный иск Управления Роспотребнадзора по Курганской области в данной части подлежащим удовлетворению, поскольку обстоятельства, на которых он был основан, также нашли свое подтверждение в ходе судебного разбирательства.

При этом, как следует из содержания обжалуемых судебных актов, были проверены наличие предусмотренных законом оснований для возложения на Правительство Курганской области обязанности по установлению санитарно-защитной зоны указанных скотомогильников, в частности, разработке проектов санитарно-защитных зон, получению санитарно-эпидемиологического заключений на данный проект.

Позиция судов первой и апелляционной инстанций основана на правильном толковании в их системном единстве норм Федерального закона от 30.03.1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нормативных правовых актов, устанавливающих санитарнозащитные зоны и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, соответствует фактическим обстоятельствам и материалам административного дела. Оснований не согласиться с ними и подвергать их сомнению у судебной коллегии не имеется.

Статьей 39 Федерального закона N52-ФЗ предусмотрена обязательность для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц соблюдение федеральных санитарных правил.

Доводы о том, что органом исполнительной власти Курганской области, уполномоченным на проведение мероприятий по установлению санитарно-защитной зоны действующих скотомогильники, является Управление ветеринарии Курганской области, были проверены судами, правомерно признаны не состоятельными. Возложение мер по установлению санитарно-защитной зоны данных скотомогильников на Правительство Курганской области как лица, в чьей собственности они должны находиться, соответствует требованиям Правил установления санитарнозащитных зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222, законных прав и интересов не нарушает.

Доводы кассационной жалобы о том, что данный спор подлежал разрешению в порядке гражданского судопроизводства, заявленные требования указывают на наличие спора о праве, отклоняются судом кассационной инстанции.

В соответствии со статьей 1 КАС РФ настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Суды в порядке, предусмотренном Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (пункт 2 части 2).

К административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные дела публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (Постановление Пленума ВС РФ от 27.09.201 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ.)

При рассмотрении заявления Управления Роспотребнадзора к Правительству Курганской области последний действовал как орган, наделенный публичными функциями в силу положений законодательства, следовательно, требования связаны с публичными правоотношениями и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом

производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон.

Иные доводы кассационной жалобы не свидетельствуют об ошибочности разрешения материально-правового спора, в связи с чем, подлежат отклонению.

Таким образом, предусмотренные статьей 328 КАС РФ основания для отмены судебных постановлений в кассационном порядке отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курганского городского суда Курганской области от 04 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 26 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Курганской области - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Председательствующий

Судьи