Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по делу N 66а-1302/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Белоногого А.В, Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-28/2021 по административному исковому заявлению Козловой Эмилии Константиновны и Ивановой Галины Анатольевны о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 июля 2021 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя Правительства Санкт-Петербурга Долгушевой А.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административных истцов Коптяевой Я.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

21 июня 2016 г. Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Постановление), которое 29 июня 2016 г. опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Постановлением утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Общую часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4).

Приложением N 2 "Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)" к Постановлению земельный участок с кадастровым номером 78:40:1928301:7, расположенный по адресу: "адрес", отнесён к двум территориальным зонам: жилой зоне индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1 200 кв. м с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживаем граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры (Т1Ж2-2) и зоне улично-дорожной сети Санкт-Петербурга - скоростных дорог, магистральных улиц городского значения, магистральных улиц районного значения, с включением объектов инженерной и транспортной инфраструктур (ТУ).

Козлова Э.К. и Иванова Г.А, будучи сособственниками земельного участка с кадастровым номером 78:40:1928301:7, относящегося к категории земель: земли населённых пунктов и имеющего разрешённое использование: для размещения индивидуального жилого дома (индивидуальных жилых домов) обратились в суд с административным исковым заявлением о признании Постановления не действующим в части отнесения земельного участка к территориальной зоне ТУ, ссылаясь на то, что отнесение земельного участка к двум территориальным зонам противоречит части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Указали также, что оспариваемое правовое регулирование нарушает их права как собственников земельного участка и возведённого на нём жилого дома ввиду того, что установление территориальной зоны ТУ препятствует проведению работ по реконструкции этого дома и использованию земельного участка для индивидуального жилого строительства.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 июля 2021 г. административный иск удовлетворён, оспариваемые положения Постановления признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Правительство Санкт-Петербурга просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Относительно апелляционной жалобы административными истцами и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Проанализировав положения части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 9 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Постановления), суд пришёл к обоснованному выводу о том, что Постановление принято в пределах полномочий Правительства Санкт-Петербурга, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, и по этим основаниям не оспаривается.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как правильно установлено судом, в оспариваемой части Постановление Генеральному плану Санкт-Петербурга, утверждённому Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", не противоречит, поскольку Приложением N 2 "Карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" к названному закону земельный участок с кадастровым номером 78:40:1928301:7 отнесён к двум функциональным зонам: жилая зона индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1 200 кв. м с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживаем граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры (1ЖД) и зоне городских скоростных дорог, магистралей непрерывного движения. Магистралей городского значения и основных магистралей районного значения с включением объектов инженерной инфраструктуры (У).

Вместе с тем, суд правомерно сделал вывод о том, что заявленные административными истцами требования подлежат удовлетворению.

Статьёй 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав земель населённых пунктов могут входить земельные участки, отнесённые в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В соответствии с пунктом 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утверждённого приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Кроме того, приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 октября 2017 г. N 52-пнст утверждён предварительный национальный стандарт Российской Федерации ПНСТ 247-2017 "Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 указанного предварительного национального стандарта определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

Элемент улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221, - улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 5 ноября 2015 г. N 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, в который включены: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соотносится с понятием территории общего пользования, приведённым в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, где указано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно пункту 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации автомобильные дороги относятся к категории линейных объектов.

В силу пункта 3 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Следовательно, определение в документах градостроительного зонирования территории общего пользования, в том числе в связи с планируемым размещением в её границах автомобильной дороги, не влечёт установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Между тем, в отношении земельного участка с кадастровым номером 78:40:1928301:7 наряду с территориальной зоной Т1Ж2-2 установлена территориальная зона ТУ, для которой, в свою очередь, установлен самостоятельный градостроительный регламент с определением видов разрешённого использования и предельных параметров (пункт 2.14 приложения N 8 к Постановлению).

При таком положении оспариваемое правовое регулирование вступило в противоречие с приведённым законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Сохранение оспариваемого правового регулирования приведёт к снижению уровня правовых гарантий прав и законных интересов административных истцов как правообладателей земельного участка с кадастровым номером 78:40:1928301:7 по существующему и планируемому использованию земельного участка, поскольку статьёй 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований и привлечения инвестиций, но и для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков.

Апелляционная жалоба не содержит новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи