Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2021 г. по делу N 16-5386/2021

Судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Иванов А.Е., рассмотрев жалобу заместителя начальника Межмуниципального отдела по г. Таганрогу, Куйбышевскому, Матвеево-Курганскому, Неклиновскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области Годулян А.И. на вступившее в законную силу решение судьи Ростовского областного суда от 25 июня 2020 года, вынесенное в отношении индивидуального предпринимателя Квасковой О.С. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

постановлением заместителя главного государственного инспектора г. Таганрога, Неклиновского района по использованию и охране земель, заместителя начальника Межмуниципального отдела по г. Таганрогу, Неклиновскому району Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области от 10 декабря 2019 года индивидуальный предприниматель Кваскова О.С. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание назначено в виде административного штрафа в размере 76 506, 56 рублей.

Решением заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области от 15 января 2020 года указанное постановление должностного лица изменено в части назначения административного наказания в виде замены административного штрафа на предупреждение.

Решением судьи Таганрогского городского суда Ростовской области от 16 апреля 2020 года решение должностного лица оставлено без изменения.

Решением судьи Ростовского областного суда от 25 июня 2020 года решение судьи городского суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Таганрогский городской суд Ростовской области.

В жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, заместитель начальника Межмуниципального отдела по г. Таганрогу, Куйбышевскому, Матвеево-Курганскому, Неклиновскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области Годулян А.И. просит решение судьи областного суда отменить, решение судьи городского суда оставить без изменения.

Индивидуальный предприниматель Кваскова О.С, извещенная в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о подаче должностным лицом жалобы на указанный судебный акт, возражения не представила.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы с учетом требований части 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме, прихожу к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0, 5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, прокуратурой г. Таганрога в период времени с 28 октября 2019 года по 26 ноября 2019 года проведена проверка исполнения требований земельного законодательства индивидуальным предпринимателем Квасковой О.С, в ходе которой установлено, что индивидуальный предприниматель Кваскова О.С. использует земельный участок по адресу: "адрес", на котором расположены объекты недвижимости, принадлежащие ей на праве собственности, для размещения магазина, торговых залов, подсобного помещения, закусочной, отделения N 5221/0572 ПАО "Сбербанк России", не в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка "для эксплуатации Дома быта".

По факту использования земельного участка не по целевому назначению в соответствии с видом его разрешенного использования, индивидуальный предприниматель Кваскова О.С. привлечена должностным лицом Управления Росреестра по Ростовской области к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа.

Изменяя постановление должностного лица и назначая Квасковой О.С. наказание в виде предупреждения, заместитель начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Ростовской области применил положения части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и исходил из того, что правонарушение совершено привлекаемым лицом впервые, правонарушение не повлекло за собой вреда или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, а также не причинило имущественного ущерба.

С выводами должностного лица согласился судья городского суда, указав на возможность замены назначенного за правонарушение административного штрафа на предупреждение.

Отменяя решение судьи городского суда и возвращая дело на новое рассмотрение, судья областного суда, указав на отсутствие оснований для применения положений статей 4.1.1 и 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ввиду того, что в материалах дела отсутствуют сведения о проведении в отношении индивидуального предпринимателя Квасковой О.С. проверки в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 294-ФЗ. Административное правонарушение выявлено прокуратурой в результате осуществления мероприятий прокурорского надзора. Дело об административном правонарушении возбуждено прокурором по результатам прокурорской проверки, проведенной в соответствии с требованиями Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в ходе осуществления прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Данные выводы судья кассационного суда находит несостоятельными.

Согласно части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением возможна являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II указанного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 названного Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 данной статьи.

В силу статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

По смыслу положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 17 февраля 2015 года N 2-П), осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции ведомственного государственного контроля (надзора).

Таким образом, надзор наряду с контролем и его формами (проверкой, ревизией, инспектированием), является способом обеспечения законности со стороны государства. Учитывая особый правовой статус прокуратуры и ее функции, определяющие обособленность прокуратуры от иных государственных органов, прокурорский надзор выделен в особый вид государственного надзора. Вместе с тем, прокурорский надзор является государственным надзором.

Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" содержат общие подходы к организации и проведению ведомственного государственного контроля (надзора), единые и универсальные правила для всех сфер общественных отношений.

Однако, общие правила не могут предусмотреть всех специфик (нюансов) иных видов контроля, следовательно, не могут регулировать правоотношения обособленных (специальных) видов государственного контроля (надзора), в связи с чем, положения Федерального закона N 294-ФЗ не применяются к специальным видам контроля, в том числе к прокурорскому надзору, финансово-бюджетному надзору, налоговому и валютному контролю и т.д. Порядок организации и проведения специальных видов контроля (надзора) регулируются иными нормативными актами, предусматривающими соответствующие особенности для каждого специального вида контроля (надзора), что не означает исключение указанных видов контроля (надзора) из системы государственного контроля (надзора) России.

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей.

При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению ведомственного государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

По смыслу статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процедура выявления факта совершения правонарушения или способ такого выявления не относится к обстоятельствам, которые учитываются при назначении наказания.

Поэтому в целях применения положений статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понятие "государственный контроль (надзор)" следует рассматривать в широком смысле, не ограничивая его только рамками действия Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Иное толкование положений статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приведет к тому, что применение названного положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях будет поставлено в зависимость не от совокупности условий, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимых для применения названной нормы, а от вида проводимой государственной (муниципальной) проверки и конкретного государственного (муниципального) органа, в чью компетенцию входит проведение таких контрольных (надзорных) мероприятий, что приведет к неравному положению лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Данным нормативным положениям и обстоятельствам дела судьей областного суда дана неверная оценка, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных данным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах решение судьи Ростовского областного суда от 25 июня 2020 года подлежит отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в Ростовский областной суд.

Учитывая, что решение судьи Ростовского областного суда от 25 июня 2020 года признано судьей Четвертого кассационного суда общей юрисдикции незаконным и подлежащим отмене, также подлежит отмене решение судьи Таганрогского городского суда Ростовской области от 25 августа 2020 года.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

решение судьи Ростовского областного суда от 25 июня 2020 года, решение судьи Таганрогского городского суда Ростовской области от 25 августа 2020 года, вынесенные в отношении индивидуального предпринимателя Квасковой О.С. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Дело об административном правонарушении возвратить на новое рассмотрение в Ростовский областной суд.

Судья А.Е. Иванов