Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 г. по делу N 66а-1357/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Белоногого А.В, Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-142/2021 по административному исковому заявлению Трифонова Михаила Анатольевича о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" по апелляционной жалобе Паукова Павла Николаевича на решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 августа 2021 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя Паукова П.Н. Горепекина А.И, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административного истца Молодёжникова В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

11 марта 2010 г. Петрозаводским городским советом принято решение N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" (далее также - Правила землепользования и застройки), которое 8 апреля 2010 г. официально опубликовано в печатном издании "Информационный бюллетень", N 25.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами 10:01:0160102:4845, 10:01:0160102:4846, 10:01:0160102:4847 отнесены к территориальной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения (Ор).

Трифонов М.А, проживающий в г. Петрозаводске, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просил признать не действующим решение Петрозаводского городского совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0160102:4845, 10:01:0160102:4846, 10:01:0160102:4847 к территориальной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения (Ор), ссылаясь на его противоречие Градостроительному кодексу Российской Федерации, которым закреплён принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, а также на нарушение своего права на комфортную среду проживания и отдых в предусмотренной Генеральным планом г. Петрозаводска рекреационной зоне.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 августа 2021 г. административный иск Трифонова М.А. удовлетворён, оспариваемые положения признаны не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Пауков П.Н, который является собственником указанных земельных участков, просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 7 и пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учётом названных норм оспариваемые положения Правил землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Содержание приведённых норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплён принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, согласно карте функциональных зон Генерального плана г. Петрозаводска, утверждённого решением Петрозаводского городского совета от 11 июля 2008 г. N ХХVI/ХХ-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска", земельные участка с кадастровыми номерами 10:01:0160102:4845, 10:01:0160102:4846, 10:01:0160102:4847 находятся в функциональной зоне: рекреационная зона спортивных сооружений (Рс).

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 г. N 75-КГ16-5 отменены решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 15 мая 2015 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 6 августа 2015 г. и по административному делу принято новое решение, которым иск Федерального агентства лесного хозяйства удовлетворён. Признан не действующим дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план г. Петрозаводска, утверждённый решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N ХХУ1/ХХ-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска", в части включения в границы населённого пункта лесных участков в кварталах 118, 120, 137, 138, 262, 263 Петрозаводского участкового лесничества, 1, 3, 4, 9, 24-26, 32-36, 49, 50, 109-111, 113-120, 123-131, 134, 138-141, 149, 150 Пригородного участкового лесничества, 201-203 Орзегского участкового лесничества, 22, 222 Лососинского участкового лесничества, 67-70, 78-80 Заозерского участкового лесничества Прионежского центрального лесничества Прионежского района Республики Карелия.

Принимая данный судебный акт, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что оспариваемые Федеральным агентством лесного хозяйства положения Генерального плана г. Петрозаводска вступили в противоречие с положениями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", вопреки требованиям которых при включении перечисленных лесных участков в границы населённого пункта г. Петрозаводск в отсутствие согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности.

До настоящего времени новый нормативный правовой акт, заменяющий Генеральный план г. Петрозаводска, признанный в указанной части не действующим, Петрозаводским городским Советом не принят.

Земельные участки с кадастровыми номерами 10:01:0160102:4845, 10:01:0160102:4846, 10:01:0160102:4847 расположены в 117 квартале Пригородного участкового лесничества, соответственно, с учётом принятия названного судебного акта Верховного Суда Российской Федерации эти земельные участки относятся к землям лесного фонда и их нельзя считать включёнными в границы населённого пункта г. Петрозаводск.

Согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты для земель лесного фонда не устанавливаются.

При этом под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешённого использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства.

Между тем, в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0160102:4845, 10:01:0160102:4846, 10:01:0160102:4847 градостроительные регламенты ввиду их отнесения к территориальной зоне Ор установлены.

Согласно статье 43 Правил землепользования и застройки к основным видам разрешённого использования территориальной зоны многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения отнесено: хранение автотранспорта; коммунальное обслуживание; оказание услуг связи; бытовое обслуживание; амбулаторно-поликлиническое обслуживание; дошкольное, начальное и среднее общее образование; среднее и высшее профессиональное образование; культурное развитие; государственное управление; обеспечение научной деятельности; деловое управление; объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы); магазины; банковская и страховая деятельность; общественное питание; гостиничное обслуживание; обеспечение спортивно-зрелищных мероприятий; обеспечение занятий спортом в помещениях; связь; стоянки транспорта общего пользования; трубопроводный транспорт; улично-дорожная сеть; оказание социальной помощи населению.

При таких обстоятельствах суд правомерно пришёл к выводу о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки вступили в противоречие с законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что исходя из положений части 4 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской федерации, согласно которой применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа, отсутствие утверждённого Генерального плана г. Петрозаводска не влечёт за собой признание не действующими Правил землепользования и застройки, выводы первой инстанции об удовлетворении административного иска не опровергают, поскольку Правила землепользования и застройки приняты в отношении всей территории г. Петрозаводска, который в силу статьи 2 Устава Петрозаводского городского округа, принятого решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 г. N XXIII-XXVI/418, является единственным населённым пунктом Петрозаводского городского округа. Кроме того, признание судебным актом Генерального плана г. Петрозаводска в части не означает отсутствие данного документа территориального планирования городского округа.

Доводы жалобы о том, что согласно письму Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия от 15 июня 2018 г. N 7683, адресованному заместителю главы администрации Петрозаводского округа, Перечню лесных участков, подлежащих исключению из Государственного лесного реестра, в том числе и по Пригородному лесному лесничеству от 9 июня 2018 г, актам от 6 и 9 июня 2018 г, в государственном лесном реестре изменена документированная информация по Пригородному участковому лесничеству, ряд земельных участков исключён из государственного лесного реестра и они вошли в границу г. Петрозаводска, не могут быть положены в основу отмены судебного решения, поскольку из этих документов не следует, что из государственного лесного реестра исключены именно те земельные участки 117 квартала Пригородного участкового лесничества, на которых расположены земельные участки, о которых возник спор.

Кроме того, учитывая, что правила землепользования и застройки принимаются в развитие положений генерального плана, указанные документы не исключают необходимости принятия представительным органом городского округа генерального плана (внесения в него изменений), предусматривающего включение земельных участков в границы г. Петрозаводска, взамен признанного судом не действующим, с соблюдением процедуры, установленной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 августа 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Паукова Павла Николаевича - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи