Решение Суда Корякского автономного округа от 16 мая 2006 г. N 3-3-06 О признании недействующим и не подлежащим применению Закон Корякского автономного округа от 11 апреля 2006 года N 164-03 "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Корякского автономного округа"

Решение Суда Корякского автономного округа
от 16 мая 2006 г. N 3-3-06

Суд Корякского автономного округа в составе:

председательствующей - заместителя председателя суда Каюровой Л.В.

при секретаре Лошакове Т.Н.

с участием прокурора Горна В.Ф.

представителя Думы Корякского автономного округа Чуева Б.Н.

и представителей Губернатора Корякского автономного округа Щербины В.Т. и Александрова Л.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление заместителя прокурора Корякского автономного округа Золотухина А.В. о признании Закона Корякского автономного округа от 11 04.2006 года N 164-ОЗ "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Корякского автономного округа" противоречащим федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня издания, установил:

Зам. прокурора Корякского автономного округа Золотухин А.В. обратился в суд с заявлением, а затем и дополнением к нему, о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Корякского автономного округа от 11.04.2006 года N 164-ОЗ "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Корякского автономного округа" (далее по тексту - Закон КАО "О денежном содержании ...").

Заявленное прокурором требование обусловлено тем, что Корякский автономный округ является дотационным субъектом Российской Федерации - получающим соответствующие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Установление п.п. 2 и 4 ст. 11 оспариваемого Закона более высоких денежных выплат указанных в нем лицам: ежемесячной надбавки за особые условия труда в размере двадцати двух должностных окладов (п. 2) и ежемесячное поощрение в размере четырех должностных окладов, поставило их в лучшие условия в сравнении с установленными размерами таких выплат федеральными нормативными правовыми актами для соответствующих категорий федеральных государственных служащих.

Указанное, по мнению прокурора, противоречит п. 5 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым размеры оплаты труда для государственных гражданских служащих дотационных субъектов Российской Федерации не могут превышать оплату труда соответствующих федеральных государственных служащих.

По мнению прокурора, положения ст.ст. 1, 11 Закона КАО "О денежном содержании ...", устанавливающие лицам, замещающим государственные должности Корякского автономного округа одинаковой категории, различное денежное содержание (дифференцированных надбавок за выслугу лет, за особые условия труда, работу со сведениями, составляющими государственную тайну), противоречат Указу Президента РФ от 09.04 1997 г. N 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности РФ", в соответствии с которым размер денежного вознаграждения для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации одной категории, является одинаковым и не подлежит изменению в зависимости от выслуги лет, особых условий труда и иных обстоятельств.

Кроме того, оспариваемым Законом (ст. ст. 2, 11) предусмотрено увеличение как должностного оклада, так и фонда оплаты труда Данное обстоятельство повлекло увеличение финансирования существующих видов расходов бюджета округа. Однако, в нарушение ст. 83 Бюджетного Кодекса РФ, в оспариваемом Законе не содержится норм, определяющих источники их финансирования, не внесены изменения в этой части и в Закон КАО "О бюджете Корякского автономного округа на 2006 год".

В нарушение требований ст. 5 Бюджетного Кодекса РФ о том, что акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы, оспариваемому Закону была придана обратная сила, поскольку, действие Закона, было распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года согласно требований ст. 13 этого Закона.

В судебном заседании представитель прокурора Горн В.Ф. полагал, что заявленные требования подлежат удовлетворению в полном объеме, поскольку оспариваемый Закон противоречит федеральному и окружному законодательству.

Представитель Думы КАО Чуев Б.Н. - первый заместитель председателя Думы, с заявленными требованиями не согласился, полагал, что нарушений федерального и окружного законодательства при принятии данного Закона допущено не было: лица, замещающие государственные должности Корякского автономного округа, не являются государственными гражданскими служащими Корякского автономного округа, в связи с чем они не подпадают под максимальное ограничение в размере оплаты труда установленного для гражданских государственных служащих Корякского автономного округа п. 5 ст. 85 Бюджетного Кодекса РФ: с введением в силу оспариваемого Закона указанным в нем лицам произошло увеличение денежного содержания, которое повлекло увеличение текущего финансирования, однако, ранее принятым окружным Законом о бюджете на 2006 год соответствующими видами расходов такое увеличение уже было предусмотрено; до настоящего времени изменения в бюджет в части в этой не вносились, в связи с этим, увеличения расходов бюджета не произошло; по сложившейся в Думе КАО практике, если законопроект инициирует Губернатор округа, финансового обоснования не требуется, кроме того, этого на требуется и в силу имеющихся установлений п. 3 ст. 14 Закона КАО "О правовых актах Корякского автономного округа".

Представитель Губернатора Корякского автономного округа Щербина В.Г. - начальник Департамента финансов администрации Корякского автономного округа, не соглашаясь с требованиями прокурора, указала о том, что принятие Закона не повлекло введения каких-либо новых видов расходов. Законом фактически была увеличена заработная плата, что повлекло повышенное содержание лиц, замещающих государственные должности. Новое повышение повлекло увеличение существующих видов расходов. Однако увеличение финансирования по существующим видам расходов не скажется на общем исполнении бюджета. Бюджет на 2006 год был принят на начало финансового года, в связи с чем любой нормативный акт, принятый в текущем году с увеличением финансирования, будет финансироваться только в пределах уже установленных бюджетом расходов.

Финансово-экономического обоснования при подготовке законопроекта ими не составлялось и в Думу КАО при направлении законопроекта не направлялось. В случае недостатка средств по видам расходов, допускается их перераспределение в пределах соответствующей целевой статьи, поэтому недостаток средств по этим видам расходов они предполагали погасить за счет возможного перераспределения средств. В настоящее время ими ожидаются поступления дополнительных источников доходов из федерального бюджета, по поступлении таковых ими в обязательном порядке будет подготовлен законопроект о внесении изменений в бюджет на 2006 год, в том числе по указанным видам расходов.

Представитель Губернатора Александров Л.Г. - заместитель начальника правового управления администрации Корякского автономного округа, соглашаясь с доводами прокурора о том, что принятие оспариваемого Закона повлекло увеличение финансирования, полагал, что бюджетное регулирование, в частности п.п. 5, 6 ст. 83 Бюджетного Кодекса РФ предусматривает в случаях дополнительных источников поступлений финансовых средств, направление их на финансирование расходов, предусмотренных нормативными актами, не обеспеченными источниками финансирования. В связи с чем полагал требования прокурора оставить без удовлетворения.

Выслушав объяснения представителей, исследовав и оценив в совокупности имеющиеся доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении настоящего дела суд, в целях обеспечения надлежащего судебного контроля за правомерностью действий властных органов, не связан с основаниями и доводами заявленных требований.

Как установлено в судебном заседании оспариваемый прокурором Закон КАО "О денежном содержании лиц, ..." принят Думой Корякского автономного округа 30 марта 2006 года, подписан Губернатором округа 11 апреля 2006 года и опубликован в официальном печатном издании - газете Корякского автономного округа Народовластие" 20.04.2006 года.

В соответствии с п. 1 ст. 1, ст. 68-70 Бюджетного Кодекса РФ оплата труда работников, финансируемых за счет средств окружного бюджета, является частью расходов окружного бюджета. Таким образом, нормы оспариваемого прокурором Закона округа содержат нормы, регулирующие, в том числе и бюджетные правоотношения. В связи с указанным, суд не может согласиться с доводами представителя Думы Чуева Б.Н. о том, что оспариваемый Закон не затрагивает бюджетных отношений.

При рассмотрении настоящего дела суд исходит из того, что нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения в силу ст. 2 Бюджетного кодекса РФ не могут противоречить Бюджетному Кодексу РФ.

Представители Думы и Губернатора Корякского автономного округа признали и не оспаривали того факта, что вышеуказанным Законом округа было установлено более высокое денежное содержание в сравнении с ранее установленным Законом Корякского автономного округа от 1 июля 2003 года N 228-ОЗ "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности категории "А" Корякского автономного округа и государственные должности государственной службы Корякского автономного округа".

При таких обстоятельствах признание стороной вышеуказанного факта, на которой заявитель основывает свои требования, в силу требований п. 2 ст. 68 ГПК РФ освобождает последнюю от необходимости от дальнейшего доказывания этих обстоятельств.

Доводы представителя Думы Чуева Б.Н. о том, что заложенное в оспариваемом Законе денежное содержание депутатов не превысило финансирования уже установленных в бюджете на 2006 год видов расходов на содержание вышеуказанных лиц опровергнуто показаниями представителей Губернатора Щербиной В.Т. и Александрова Л.Г., пояснявшим в судебном заседании, что такое увеличение финансирования произошло. Кроме этого, данное обстоятельство нашло свое подтверждение следующими доказательствами.

В судебное заседание какого-либо официального финансового обоснования или заключения по этому вопросу представлено не было, поскольку, как пояснили все представители, таковой при подготовке законопроекта не составлялся.

Из исследованной в судебной заседании сметы расходов Думы КАО (представленной представителем Думы КАО) на 2006 год от 26 декабря 2005 года, установлено, что итоговый расчет фонда оплаты труда заместителя и депутатов Думы КАО составляет 17 522 тыс.руб. Однако, согласно Приложения N 6 к Закону Корякского автономного округа "О Бюджете Корякского автономного округа на 2006 год" по виду расходов "025" целевой статьи "001 00 00" на финансирование членов законодательной (представительной) власти предусмотрено лишь 11 546 тыс. руб. (стр. 49 Закона). Как пояснила представитель Губернатора Щербина В.Г., вышеуказанная смета будет исполняться только в установленных бюджетом на 2006 год пределах, поскольку в смете имеется увеличение финансирования.

Из исследованного судом "Расчета фонда оплаты труда высшего должностного лица - Губернатора КАО на 2006 год" (представленного представителем Губернатора Щербиной В.Г.), следует, что такой фонд составляет 1 183 759 рублей и, таким образом, не превышает установленного размера вида расходов "009" целевой статьи "001 00 00" Законом о бюджете на 2006 год на содержание Губернатора Корякского автономного -округа в размере 1 261 тыс. руб. (стр. 47 Закона). Как пояснила представитель Губернатора, указанный расчет составлен без учета заложенных в оспариваемом Законе в ст. 11 п.п. 4, 5 выплат, поскольку, внесение указанных выплат повлекло бы увеличение финансирования данного вида расходов в бюджете на 2006 год.

При таких обстоятельствах доводы представителя Думы КАО о том, что заложенное в бюджет 2006 года увеличенное финансирование подтверждается пояснительной запиской к проекту Закона Корякского автономного года "О бюджете Корякского автономного округа на 2006 год" в которой указано, что "денежное содержание госслужащих предусмотрено увеличение заработной платы в 1,3 раза" (стр. 8) не может быть принято во внимание.

В силу всего вышеизложенного суд приходит к выводу о доказанности факта допущенного увеличения финансирования по существующим видам доходов с принятием Закона КАО "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Корякского автономного округа".

В соответствии с п. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ, если принимается правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок его финансирования.

Как следует из оспариваемого Закона, указанные нормы в нем отсутствуют. Не оспаривали указанное обстоятельство и представители Думы и Губернатора КАО.

В соответствии с п. 3 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ, увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года, либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в Закон о бюджете. При этом увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет или при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

В соответствии со ст. 5 Бюджетного Кодекса РФ Закон КАО "О бюджете Корякского автономного округа на 2006 год" вступил в силу после его подписания 16 декабря 2005 года. Таким образом, оспариваемый Закон был принят уже после начала исполнения бюджета - или в текущем финансовом году.

Как пояснила представитель Губернатора Корякского автономного округа Щербина В.Г., соответствующие изменения в Закон о бюджете не были внесены, однако в настоящее время ожидается поступление дополнительных источников из федерального бюджета, после чего будет подготовлен соответствующий законопроект.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что Закон КАО "О денежном содержании ... " принят с нарушениями требований ст. 83 Бюджетного кодекса РФ и таким образом, противоречит имеющимся в ней установлениям.

В соответствии со ст. 16 Закона Корякского автономного округа "О правовых актах Корякского автономного округа" от 29 апреля 2004 года N 287-03, к проекту Закона требующему материальных затрат в обязательном порядке прилагается финансово-экономическое обоснование. Представители Думы и Губернатора в судебном заседании показали, что такое обоснование ими не готовилось и в Думу КАО не представлялось.

Доводы представителя Думы КАО о том, что такое обоснование не требуется в силу требований п. 3 ст. 14 вышеуказанного Закона округа, т.к. законопроект представлялся Губернатором, являются несостоятельными.

Так, п. 3 ст. 14 указанного Закона - о праве законодательной инициативы, предусмотрено, что правовые акты "рассматриваются Думой по представлению Губернатора либо при наличии заключения указанного лица". В то время как статья 16 этого Закона - о порядке внесения таких актов, регламентируя другой этап законотворческой деятельности, предусматривает необходимость (в случае внесения проекта, реализация которого требует материальных затрат) в обязательном порядке приложения иного документа, а именно - финансово-экономического обоснования, при этом каких-либо исключений из этого установления не имеется.

Таким образом, оспариваемый прокурором Закон округа был принят с нарушением установленной Законом округа процедуры принятия правовых актов, и, таким образом, вступил в противоречие с требованиями вышеуказанного окружного законодательства.

В части доводов прокурора о неправомерном установлении лицам, замещающим государственные должности Корякского автономного округа, более высоких размеров оплаты труда, в сравнении с аналогичными категориями федеральных государственных гражданских служащих, прихожу к следующему.

В соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. В соответствии с п. "н" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ и п. 2 ст. 26.14 Федерального закона от 6.10 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В развитие указанных положений федеральным законодателем в настоящее время принят Закон о государственной гражданской службе. Вместе с тем, в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 мая 2004 года N 79-ФЗ, а также ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации не относятся к должностям государственной гражданской службы.

При таких обстоятельствах, доводы прокурора о распространении на указанных лиц требований пп. 2 п. 5 ст. 85 Бюджетного Кодекса РФ, о том, что в субъекте Российской Федерации, которому, в соответствии со ст. 131 настоящего Кодекса предоставляется финансовая помощь в виде дотации из Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников государственных учреждений, не могут быть приняты во внимание.

Какого-либо федерального закона, регулирующего в аналогичном порядке деятельность лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в настоящее время не имеется. Ссылки прокурора в этой части на Указ Президента РФ от 09.04.1997 года (с посл. изм. и дополн.) N 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" не могут быть приняты по настоящему делу во внимание, поскольку он не регулирует денежное содержание лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, в силу требований ст. 72 Конституции Российской Федерации, неурегулированность со стороны федерального законодателя вопросов совместного ведения, не является препятствием для издания субъектом федерации своего собственного Закона, и он вправе сам осуществлять собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения.

Таким образом, доводы прокурора об имеющихся противоречиях оспариваемого Закона округа федеральному законодательству в этой части не могут быть приняты во внимание.

Вместе с тем, дифференцированные подходы в получении денежного содержания, имеющиеся в ст.ст. 4, 5, 6 оспариваемого Закона (о надбавках за выслугу лет, особые условия работы, секретность) и, как следствие, предусматривающие выплату различного денежного содержания одинаковой категории лиц (в частности депутата Думы КАО и аудитора Контрольно-Счетной палаты КАО), противоречат ст. 26 Закона Корякского автономного округа "О статусе депутата Думы Корякского автономного округа" N 162-ОЗ (с посл. изменениями, в том числе и от 30 марта 2006 года), устанавливающей, что депутаты Думы получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Данный нормативный акт, в силу требований его преамбулы, о том, что данный Закон устанавливает основные правовые и социальные гарантии депутатов, а также ст. 39 этого Закона - о приведении иных актов в соответствие с настоящим Законом, признается судом имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оспариваемый Закон в этой части, как противоречащий окружному законодательству, по мнению суда, применению не подлежит.

Кроме того, ст. 13 оспариваемого Закона его действие распространено на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года. Между тем, принцип бюджетного законодательства, закрепленный в ст. 5 Бюджетного кодекса РФ, устанавливает невозможность придания актам бюджетного законодательства обратной силы и применение их к правоотношениям, возникшим после введения их в действие.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному Закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его недействующим.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд Корякского автономного округа решил:

Заявление заместителя прокурора Корякского автономного округа Золотухина А.В. удовлетворить.

Признать недействующим и не подлежащим применению Закон Корякского автономного округа от 11 апреля 2006 года N 164-03 "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Корякского автономного округа" со дня его принятия.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Судебную Коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ в течение 10 дней со дня принятие решения в окончательной форме.

Настоящее решение по его вступлении в законную силу подлежит:

- направлению в Думу Корякского автономного округа для приведения в соответствие с федеральным и окружным законодательством;

- опубликованию в газете Корякского автономного округа "Народовластие";

- направлению в Управление Министерства Юстиции по Камчатской области и Корякскому автономному округу.

Председательствующая

Л.В. Каюрова

пгт Палана

16 мая 2006 г.

N 3-3-06