Решение суда Корякского автономного округа от 30 августа 2004 г. N 3-17-04 Если вытекающее из нормы Закона положение, обязывает Губернатора прекратить с лицами трудовые отношения, прерывает осуществление исполнительной власти администрацией округа, нарушает ее самостоятельность и не позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, то данная норма Закона подлежит отмене (извлечение)

Решение суда Корякского автономного округа
от 30 августа 2004 г. N 3-17-04
(извлечение)

Губернатор Корякского автономного округа Логинов В.А. обратился в суд с вышеуказанным заявлением о признании недействующими п. 1 ст. 2, п.п. 2-4 ст. 6, п.п. 1-3 ст. 7, полагая, что с принятием таких норм в Корякском автономном округе имеет место нарушение баланса властей в пользу законодательной власти.

По мнению Губернатора, имеющиеся в оспариваемых нормах положения:

- о согласовании Думой Корякского автономного округа для назначения на должность отдельных должностных лиц - всех вице-губернаторов, а также начальника финансового управления, председателя комитета по управлению государственным имуществом КАО и председателя комитета по народностям Севера при Администрации Корякского автономного округа;

- о принятии представительным органом власти округа решения о выражении недоверия этим должностным лицам;

- отсутствие конкретных правовых критериев для принятия решения об отказе в согласовании и четких правовых оснований для принятия решения о недоверии этим лицам;

- а также ограничение возможности исполнения обязанностей этими лицами, в случае их повторного несогласования Думой КАО, сроком не более 14 дней, неправомерно ограничивают его право (компетенцию) на самостоятельное формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта и является чрезмерным вмешательством в прерогативу всенародно избранного высшего должностного лица. Указанное противоречит ст.ст. 10, 77 Конституции РФ, ст. 23, 24 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и ст. ст. 9-10 Устава Корякского автономного округа.

Кроме того, по мнению Губернатора, установление таких требований в отсутствие в Уставе Корякского автономного округа полномочий Губернатора по досрочному прекращению полномочий Думы округа, в связи с препятствиями по формированию высшего исполнительного органа государственной власти КАО, создает явный дисбаланс в полномочиях властей с перевесом законодательной власти

В судебном заседании представитель Губернатора КАО Фещенко А.О. заявленный объем требований изменил, просил признать не соответствующими федеральному законодательству п. 2 ст. 1, п. 4 ст. 6 и п. 1 ст. 7 оспариваемого закона по доводам, изложенным в заявлении, которые он полностью поддержал.

Председатель Думы Корякского автономного округа Солодякова Н.И. с заявленными требованиями не согласилась, указав о том, что все оспариваемые положения приняты в соответствии с Уставом Корякского автономного округа, федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации.

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Из Конституции РФ следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77 часть 1), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам.

Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы разделения законодательной и исполнительной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10). Разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную (и судебную) предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их функционирование.

Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая формируется как самостоятельная.

Между тем, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (неоднократно высказанной им в его постановлениях и определениях: от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного Закона) Алтайского края; от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области; от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области; от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай; от 14 января 2003 года по делу о проверке конституционности некоторых пунктов Устава (Основного Закона) Кировской области и др.), само по себе право законодательного (представительного) органа на участие в формировании исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Указанное имеет свое правовое закрепление на федеральном уровне в ст. 23, а также ст. 24 ч. 1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти", прямо предусматривающей возможность принятия участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, участие окружной Думы в формировании высшего органа исполнительной власти само по себе не противоречит основам конституционного строя и упомянутому федеральному закону.

Аналогичное предусмотрено Уставом Корякского автономного округа (ст.ст. 9, 10), а положения ч. 1 ст. 24 вышеуказанного федерального закона получили свое развитие в ст. 39 п.3 п.п. "г" Устава, где предусмотрено положение об участии законодательного (представительного) органа в частичном формировании высшего исполнительного органа власти - согласовании для назначения на должность "должностных лиц Администрации Корякского автономного округа: вице-губернатора, председателя комитета по делам народностей Севера, начальника финансового управления, председателя Комитета по управлению государственным имуществом".

В соответствии с данными положениями, разработан и принят закон Думы КАО "О порядке согласования Думой Корякского автономного округа отдельных должностных лиц администрации Корякского автономного округа для назначения на должность и принятия решения о недоверии им". Согласно ч. 2 ст. 1 оспариваемого закона Дума Корякского автономного округа согласовывает принятие решения о назначении на должность только аналогичных должностных лиц.

Как следует из пояснений сторон и структуры Администрации Корякского автономного округа, в оспариваемом законе не закрепляется необходимость согласования с законодательным органом назначения на должность всех должностных лиц высшего органа исполнительной власти, которых в общей сложности около 50 лиц. Таким образом, суд приходит к выводу, что по существу имеет место обязательное согласование лишь отдельных должностных лиц. При этом суд принимает во внимание, что, согласно структуры Администрации, должности всех вице-губернаторов являются лишь частью высшего органа исполнительной власти в Корякском автономном округе, и в своей совокупности также подпадают под понятие "отдельных должностных лиц администрации".

Таким образом, согласование с окружной Думой назначения на должность указанных отдельных должностных лиц, как оно закреплено в указанном законе, не противоречит принципу разделения властей. В связи с указанным суд не может согласиться с доводами заявителя об имеющемся чрезмерном вмешательстве законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица при решении указанных вопросов.

При таких обстоятельствах аналогичные доводы об отсутствии в данном законе КАО четких правовых критериев для принятия решения об отказе в согласовании представленных на указанные должности кандидатур не могут быть приняты во внимание. Кроме того, обратное предусматривало бы правовое закрепление "автоматического" (обязательного) прохождения той или иной кандидатуры, формально подпадающей под эти критерии, влекло для представительного органа в таком случае обязанность согласования кандидатуры, а не право и, таким образом, искажало бы смысл самого института согласования должностных лиц.

Суд не может согласиться с доводами заявителя об имеющем место нарушении баланса властей в п.п. 1 ст. 7 оспариваемого закона - праве Думы Корякского автономного округа на принятие решения о недоверии должностным лицам, перечисленным в п. 2 ст. 1 этого закона. При этом суд принимает во внимание, что сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиям другого.

Ранее Определением Конституционного Суда Российской Федерации N 250 от 6 июня 2003 г. была дана правовая оценка п. 4 ст. 7 данного закона, устанавливающего обязательность освобождения их от должности как не соответствующему Конституции Российской Федерации. Решением Суда Корякского автономного округа 11 августа 2004 года (вступившего в законную силу 22 августа 2004 года) п. 4 ст. 7 эта норма признана недействующей со дня вступления решения в законную силу. Таким образом, из ныне действующей редакции п. 1 ст. 7 следует, что такое решение о недоверии, выраженное Думой Корякского автономного округа, не является основанием для обязательного освобождения высшим должностным лицом (Губернатором) от занимаемой должности таких должностных лиц.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемой статьей не установлены какие-либо правовые последствия выражения недоверия, затрагивающие обязанности и права Губернатора в пределах его компетенции. В связи с этим, участие законодательного (представительного) органа (в рамках оспариваемого закона) укладывается в систему сдержек и противовесов, присущую принципу разделения властей в Российской Федерации, не прерывает осуществления исполнительной власти Администрацией округа, не нарушает ее самостоятельности. По изложенным основаниям суд также приходит к выводу о том, что оспариваемая норма (п. 1 ст. 7) также не противоречит Конституции РФ и действующему федеральному законодательству.

Таким образом, доводы о нарушении требования о соблюдении баланса властей в этой части суд признает несостоятельными.

Аналогичным образом Суд не может согласиться с доводами заявителя о том, что отсутствие в Уставе Корякского автономного округа полномочий Губернатора по досрочному прекращению полномочий Думы Корякского автономного округа в связи с препятствиями по формированию высшего исполнительного органа создает явный дисбаланс с перевесом законодательной власти.

Кроме того, ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" полномочий по досрочному прекращению законодательного (представительного) органа власти субъекта по указанным основаниям высшему должностному лицу субъекта РФ не предоставлено.

Доводы заявителя об имеющем место дисбалансе с перевесом законодательной власти, имеющемся в п. 4 ст. 6 оспариваемого закона о том, что "если представленный для согласования кандидат исполнял обязанности одной из должностей, перечисленных в пункте 2 статьи 1 настоящего закона и не был повторно согласован Думой, то тогда он может продолжать выполнение обязанностей не более 14 дней со дня принятия Думой решения о несогласовании данной кандидатуры", суд находит обоснованными.

В соответствии с ч. 7 ст. 7 и ч. 7 ст. 8 закона КАО "Об администрации Корякского автономного округа" вице-губернаторы и руководители департаментов, управлений, комитетов, отделов администрации слагают свои полномочия перед вновь избранным Губернатором, что, по сути, означает расторжение с ними срочного трудового договора.

При таких обстоятельствах Губернатор, в соответствии со смыслом ст. 20 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ", ст.ст. 10 и гл.6 Устава Корякского автономного круга, ст. ст. 1, 5, 6 Закона Корякского автономного округа "Об администрации Корякского автономного округа", в целях обеспечения принципа непрерывности исполнительной власти в т.н. "переходный" период наделен правом назначения на указанные должности исполняющих обязанности лиц, и каких-либо ограничений в этой части законодательство округа не предусматривает. Данные обстоятельства сторонами в судебном заседании не оспаривались.

Таким образом, вытекающее положение данной нормы, обязывающее Губернатора в таком случае прекратить с указанными лицами трудовые отношения, прерывает осуществление исполнительной власти администрацией округа, нарушает ее самостоятельность и не позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При таких обстоятельствах установление законодательным органом возможности продолжения исполнения обязанностей такими лицами не более 14 дней в той редакции, как оно нашло свое закрепление в данной норме, суд расценивает как чрезмерное вторжение в прерогативу всенародно избранного должностного лица, на которого в соответствии со всеми вышеуказанными федеральными и окружными нормативными актами возложена ответственность за деятельность исполнительного органа государственной власти округа.

Кроме того, суд учитывает, что сбалансированность полномочий и стабильность двух властей власти нарушена и тем обстоятельством, что установление законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ в оспариваемой норме максимальных сроков возможного исполнения обязанностей для кандидата, повторно не прошедшего согласование, не было законодательно уравновешено и какими-либо адекватными полномочиями другого органа власти.

Принимая во внимание тот факт, что закон в оспариваемой редакции вступил в силу в 2002 году и, таким образом, мог иметь свое применение, суд приходит к выводу о необходимости-признания вышеуказанной нормы недействующей со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, и.о. председателя Суда решила:

Заявление Губернатора Корякского автономного округа удовлетворить частично.

Пункт 4 ст. 6 Закона Корякского автономного округа N 82-ОЗ "О порядке согласования Думой Корякского автономного округа отдельных должностных лиц Администрации Корякского автономного округа для назначения на должность и принятия решения о недоверии им", введенный в действие с 22 декабря 2001 года, признать не действующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части заявленных требований - отказать.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в течение 10 дней в Верховный Суд РФ через Суд Корякского автономного округа.