Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2021 г. по делу N 66а-1432/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-193/2021 по апелляционной жалобе муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Владимирский округ на решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 августа 2021 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующими в части Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2018 года N 354-68 "О мерах по реализации положений статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Санкт-Петербурга от 12 декабря 2017 года N 799-145 "О мерах по реализации положений статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 7 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя административного истца Моисеева П.Е, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Лыжовой Н.А. и представителя Губернатора Санкт-Петербурга Воробьева А.В, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 29 ноября 2017 года принят и 12 декабря 2017 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 799-145 "О мерах по реализации положений статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 7 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (далее также - Закон Санкт-Петербурга N 799-145), в части 1 статьи 1 которого установлено, что виды обязательных работ и объекты на территории Санкт-Петербурга, на которых они отбываются осужденными, определяются Правительством Санкт-Петербурга по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Данный закон опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 13 декабря 2017 года.

20 июня 2018 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 21 июня 2018 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 354-68 "О мерах по реализации положений статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон Санкт-Петербурга N 354-68), который опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 21 июня 2018 года.

В статье 1 названного закона предусмотрено, что на территории Санкт-Петербурга места отбывания наказания в виде исправительных работ, назначенных осужденному, не имеющему основного места работы, определяются Правительством Санкт-Петербурга по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70) официально опубликован 14 июня 2010 года в изданиях "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 21 и "Петербургский дневник" N 22.

Статья 4 этого закона Законом Санкт-Петербурга от 11 декабря 2013 года N 670-118 "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", опубликованным на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 12 декабря 2013 года и в издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 40, 23 декабря 2013 года, дополнена пунктом 6, которым к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере законодательства об административных правонарушениях отнесено определение видов обязательных работ и перечня организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Муниципальный совет внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Владимирский округ (далее - муниципальный совет МО МО Владимирский округ) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими статью 1 Закона Санкт-Петербурга N 354-68, часть 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 799-145, пункт 6 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 273-70.

В обоснование требований административный истец ссылался на нарушение оспариваемыми положениями его компетенции по определению порядка исполнения уголовных наказаний в виде исправительных и обязательных работ, а также административных наказаний в виде обязательных работ, поскольку такие полномочия органов местного самоуправления предусмотрены статьями 49, 50 Уголовного кодекса Российской Федерации, статьями 25 и 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статьей 32.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не отнесены к вопросам местного значения, перечисленным в статьях 13 - 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ), являются отдельными государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления, а потому не могли быть изъяты нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации у органа местного самоуправления в пользу органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 26 августа 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, высказывая несогласие с постановленным по делу судебным актом, ссылается на неправильное применение и толкование судом норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Губернатором Санкт-Петербурга и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71); административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72).

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются законы федерального уровня, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По смыслу части 5 названной статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

По вопросам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 72 Конституции Российской Федерации). При этом по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с главой 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции Российской Федерации и базирующейся на них системой федеральных правовых актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются.

Виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений устанавливаются Уголовным Кодексом Российской Федерации (часть 2 статьи 2 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Общие положения и принципы исполнения наказаний, порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций в исправлении осужденных устанавливаются уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации).

Пункт 2 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относит к ведению Российской Федерации установление перечня видов административных наказаний и правил их применения.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Уголовного кодекса Российской Федерации обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

В частях 1 и 3 статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что наказание в виде обязательных работ исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных. Уголовно-исполнительные инспекции согласовывают с органами местного самоуправления перечень объектов, на которых осужденные отбывают обязательные работы; контролируют поведение осужденных; ведут суммарный учет отработанного осужденными времени.

Согласно части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Частью 2 статьи 32.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, определяются органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Таким образом, приведенные правовые нормы федерального законодательства предусматривают участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий в сфере исполнения наказаний.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, со ссылкой на положения статей 19 и 79 Федерального закона N 131-ФЗ, указал, что указанные полномочия не могут быть осуществлены в Санкт-Петербурге органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, в связи с чем закрепление рассматриваемых полномочий региональными законами за Правительством Санкт-Петербурга осуществлено правомерно.

С такими выводами судебная коллегия согласиться не может, поскольку они постановлены на неправильном применении норм материального права ввиду неверного истолкования закона, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления.

Федеральным законом N 131-ФЗ устанавливаются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, которое в силу части 2 статьи 1 названного закона является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Под вопросами местного значения в силу части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального, городского округа, внутригородского района определены в статьях 14, 15, 16, 16.2 названного выше закона применительно к каждому виду муниципальных образований.

В силу части 1 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 этого закона.

Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (абзац Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 1, абзацами первым и вторым части 3 статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в городах федерального значения в соответствии с уставами данных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Участие органов местного самоуправления в осуществлении полномочий по исполнению наказаний к вопросам местного значения Федеральным законом N 131-ФЗ не отнесено, в связи с чем оснований для вывода о принятии оспариваемых норм в соответствии с предписаниями статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ у суда первой инстанции не имелось.

Не может судебная коллегия также согласиться с суждением суда о невозможности осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, основанным на анализе положений статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ.

По смыслу части 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федрации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Согласно части 6 названной статьи федеральный закон, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения этого перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (часть 5 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ).

Учитывая приведенное правовое регулирование, а также положения части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, пунктов 1 и 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принимая во внимание отсутствие соответствующего федерального закона, наделяющего в соответствии с требованиями статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления государственными полномочиями в сфере исполнения наказаний, оснований для применения судом положений статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ при формулировании вывода о необоснованности заявленных требований, у суда первой инстанции не имелось.

Исходя из положений части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме; оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении дела судом не учтено, что в силу части 2 статьи 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 поименованного закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Исходя из положений частей 4.1 и 5 статьи 20 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий; вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Из приведенного нормативного регулирования следует, что органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 поименованного закона), если участие органов местного самоуправления в их осуществлении предусмотрено федеральными законами.

В частности, таким полномочием является участие органов местного самоуправления в пределах своей компетенции в области исполнения наказаний (часть 1 статьи 49, часть 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 1 и 3 статьи 25, часть 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, часть 2 статьи 32.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При таких обстоятельствах, оспариваемые нормы противоречит положениям федерального законодательства в той мере, в которой ограничивают право органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий в области исполнения наказаний.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1 части 2 статьи 215 названного выше кодекса).

С учетом изложенного, принятый по делу судебный акт нельзя признать законным, следовательно, он подлежит отмене, как принятый с существенным нарушением норм материального права, с вынесением по делу нового решения о признании недействующими статью 1 Закона Санкт-Петербурга N 354-68, часть 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 799-145, пункта 6 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в той мере, в которой данные нормы ограничивают право органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий в области исполнения наказаний.

Поскольку оспариваемые нормы применялись и на их основании были реализованы права граждан и организаций, исходя из положений пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, они подлежат признанию не действующими со дня принятия апелляционного определения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 августа 2021 года отменить.

Признать недействующими со дня вынесения апелляционного определения статью 1 Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2018 года N 354-68 "О мерах по реализации положений статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", часть 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 12 декабря 2017 года N 799-145 "О мерах по реализации положений статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 7 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", пункта 6 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в той мере, в которой данные нормы ограничивают право органов местного самоуправления на осуществление государственных полномочий в области исполнения наказаний.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий:

Судьи: