Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 г. по делу N 66а-1445/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-270/2021 по апелляционной жалобе Комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 24 августа 2021 года, которым административное исковое заявление Афиногенова Д.В, Лелекина К.А, Сергеева Д.В, о признании не действующим приказа Комитета по культуре Ленинградской области от 8 сентября 2020 года N 01-03/20-244 "Об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия - "Здание вокзала железнодорожной станции Токсово", по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, г.п.Токсово, Привокзальная площадь, в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области Коваля И.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Околесновой К.Н, полагавшей жалобу подлежащей удовлетворению, представителя административных истцов адвоката Передрука А.Д. и административного истца Сергеева Д.В, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

Приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 8 сентября 2020 года N 01-03/20-244 отказано во включении в перечень выявленных объектов культурного наследия объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, здания вокзала железнодорожной станции Токсово, расположенного по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, г.п.Токсово, Привокзальная площадь, и данный объект исключен из списка объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области (далее - приказ от 8 сентября 2020 года N 01-03/20-244).

8 сентября 2020 года указанный приказ Комитета по культуре Ленинградской области размещен на официальном стайте Администрации Ленинградской области (http://www.lenobl.ru).

Афиногенов Д.В, Лелекин К.А, Сергеев Д.В. обратились в суд с административным иском о признании недействующим с момента издания вышеназванного приказа, ссылаясь на нарушение их прав на сохранность объекта культурного наследия и доступ к нему. По мнению административных истцов, оспариваемый приказ противоречит положениям статей 3, 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", издан с грубым нарушением предусмотренной для этого процедуры.

Решением Ленинградского областного суда от 24 августа 2021 года приказ от 8 сентября 2020 года N 01-03/20-244 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Комитет по сохранению культурного наследия Ленинградской области, просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе удовлетворении административного иска.

На апелляционную жалобу представлены возражения представителем административных истцов и отзыв заинтересованным лицом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Суд первой инстанции, проанализировав федеральное и региональное законодательство, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Удовлетворяя требования административного иска о признании недействующим приказа от 8 сентября 2020 года N 01-03/20-244, суд первой инстанции указал на нарушение порядка организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, и, соответственно, произвольность оспариваемого правового акта, которым объект исключен из списка объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, и отказано во включении его в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Судебная коллегия с данным выводом суда считает возможным согласиться в связи со следующим.

Согласно частям 2 и 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В порядке реализации указанных конституционных требований принят Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), обеспечивающий сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия. Эти задачи, как следует из содержания указанного Федерального закона, достигаются за счет принятия мер, направленных на выявление и учет объектов культурного наследия, а также за счет последующего обеспечения сохранности этих объектов.

Данный Федеральный закон определяет содержание понятия "объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации" и относит к ним, помимо прочего, объекты недвижимого имущества с исторически связанными с ними территориями, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (абзац первый статьи 3).

В свою очередь, статьей 16.1 названного Федерального закона устанавливается порядок выявления объектов культурного наследия, в том числе определяются лица, участвующие в организации проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также устанавливаются отдельные правомочия этих лиц (пункт 1).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года N 1905 утвержден Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (далее также - Порядок), который определяет процедуру проведения таких работ.

Согласно пункту 2 Порядка региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ

"Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Организация проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, может осуществляться также иными заинтересованными физическими или юридическими лицами.

Работы по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, за исключением объектов археологического наследия, могут осуществляться физическими или юридическими лицами самостоятельно в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических или юридических лиц за счет средств заказчика и представляют собой подготовку сведений об историко-культурной ценности объекта, обосновывающих отнесение объекта к объектам, обладающим признаками объекта культурного наследия, включающую в себя: визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта; сбор документов и материалов (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта; изучение и анализ полученных документов и сведений с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

В соответствии с пунктом 3 Порядка по результатам проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, Министерство культуры Российской Федерации, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия, физические и юридические лица вправе направить в региональный орган охраны объектов культурного наследия заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр).

Пунктом 3 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ предусмотрено, что региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в региональном органе охраны объектов культурного наследия указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия.

Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Такой порядок на региональном уровне установлен в разделе 3 Порядка организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, утвержденного Приказом комитета по культуре Ленинградской области от 24 июля 2017 года N 01-03/17-64 (далее также - Порядок организации работы), согласно положениям которого определение историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, осуществляется на основании критериев историко-культурной ценности, а также представленных заявителем сведений и материалов, имеющихся в распоряжении Комитета (пункт 1); для получения достоверных выводов относительно историко-культурной ценности объекта Комитетом создается комиссия, к ведению которой относится рассмотрение поступивших в Комитет документов и иных источников информации, подтверждающих либо опровергающих наличие историко-культурной ценности объекта. Результаты деятельности Комиссии в отношении каждого объекта оформляются заключением о наличии либо об отсутствии историко-культурной ценности объекта (пункт 4); подготовка заключения осуществляется Комиссией на основании акта осмотра и прилагаемых к нему материалов и заявления. Заключение должно быть подготовлено в полном объеме в срок не менее чем за пять рабочих дней до истечения срока рассмотрения заявления, предусмотренного пунктом 4 раздела 1 настоящего Порядка (пункт 6); в заключении указываются обстоятельства, установленные Комиссией, их комплексная оценка и окончательные выводы о наличии (отсутствии) историко-культурной ценности объекта, в том числе о наличии (отсутствии) оснований для включения объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия (пункт 7); заключение подписывается членами Комиссии и утверждается председателем Комиссии в день его подготовки в полном объеме.

Заключение является основанием для принятия Комитетом решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия (далее - решение о включении объекта в перечень выявленных объектов) либо об отказе во включении указанного объекта в данный перечень (пункт 8).

Судом установлено, что 13 декабря 2019 года Сергеевым Д.В, Лелекиным К.А, Афиногеновым Д.В. и иными гражданами в Комитет по культуре Ленинградской области подано заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия - здание вокзала железнодорожной станции Токсово (далее также - Объект) - в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

К заявлению были приложены документы и материалы, полученные по результатам проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия.

Приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 15 июня 2021 года N 01-03/20-173 создана комиссия по установлению и историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия во Всеволожском районе Ленинградской области - здания вокзала железнодорожной станции Токсово (далее - Комиссия), пунктами 2 и 3 которого предписано в срок до 15 июня 2020 года организовать и произвести осмотр объекта и в срок до 19 июня 2020 года подготовить заключение по историко культурной ценности объекта культурного-наследия.

В дату издания названного приказа (15 июня 2020 года) Комиссией осуществлен осмотр и фотофиксация Объекта, о чем составлен акт осмотра, из которого усматривается, что здание сохранило в целом габариты и историческое местоположение, элементы декоративной отделки фасадов, покрытие кровли, входная группа, крыльцо, подлинные оконные и дверные заполнения утрачены; интерьеры и отделка не сохранились; имеются новодельные входы со стороны главного и дворового фасадов и пристроенный гараж во дворе.

16 июня 2020 года состоялось заседание Комиссии, по результатам которого составлено заключение об организации дополнительного обследования Объекта с локальными вскрытиями обшивки при участии членов комиссии ФИО1, ФИО2, ФИО3, с привлечением сторонних экспертов, проведении дополнительного заседания Комиссии по результатам обследования.

Обследование Объекта осуществлено 19 июня 2020 года членами Комиссии ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, с привлечением рабочей группы экспертов, сформированной Ассоциацией экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы и ВОО "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры" в составе: эксперта Министерства культуры Российской Федерации по проведению историко-культурной экспертизы, инженера-реставратора 1 категории ФИО5.; архитектора-реставратора, главного архитектора проектов реставрации, члена Санкт-Петербургского отделения НК ИКОМОС России ФИО6, кандидата искусствоведения, эксперта Министерства культуры РФ по проведению государственной историко-культурной экспертизы, председателя Ассоциации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, заместителя председателя Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга ФИО7.; инженера по обследованию технического состояния объектов культурного наследия, генерального директора ООО "Инжиниринговая группа " Северо-Запад" ФИО8

По результатам обследования вышеуказанными экспертами подготовлено заключение, из которого усматривается, что при обследовании выявлены исторические конструкции сруба, соответствующие периоду строительства здания вокзала в 1916-1917 годах; для полного определения степени сохранности первоначальной (1916-1917 годы) материальной структуры здания и корректной оценки категории технического состояния здания в целом и его отдельных частей, необходима реализация комплекса научных исследований, в соответствии с требованиями ГОСТ Р 55528-2013, ГОСТ Р 55567-2013.

Членами Комиссии ФИО1, ФИО9, ФИО2 по результатам осмотра Объекта, исследования имеющейся в отношении него документации, составлено экспертное заключение в котором указано об отсутствии объективных оснований для отказа во включении Объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, мотивированное с точки зрения его исторической, градостроительной, мемориальной, архитектурной и эстетической ценности.

27 августа 2020 года председателем Комиссии - заместителем председателя Комитета по культуре Ленинградской области утверждено заключение Комиссии, которым данный объект не рекомендован к включению в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Данное заключение явилось основанием для принятия оспариваемого распоряжения.

Проанализировав названное заключение, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении требований пунктов 7 и 8 Порядка организации работы, поскольку, как следует из его содержания, оно подписано не всеми членами Комиссии и не содержит комплексной оценки обстоятельств, как отраженных в заявлении о включении Объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, в заключении членов Комиссии ФИО1, ФИО2, ФИО9 так и в заключении экспертов ФИО5, ФИО6. и ФИО8 являющихся специалистами в сфере реставрационных работ и экспертизы объектов культурного наследия, не содержит обоснования каким образом определены низкий процент сохранности объекта, низкая ремесленно-технологическая ценность сохранившейся части сруба.

Судебная коллегия с данными выводами суда считает возможным согласиться, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и требования закона.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, процедуры его принятия, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Как следует из заключения Комиссии от 27 августа 2020 года, ее выводы основаны на акте осмотра от 15 июня 2020 года. При этом оценка выводов по результатам дополнительного осмотра от 19 июня 2020 года, данных в вышеприведенных заключениях экспертов и членов комиссии, в заключении не дана. Также в заключении, помимо технического состояния здания, которое само по себе не может свидетельствовать об отсутствии историко-культурной ценности объекта, не приведено обоснование отсутствия у Объекта признаков, определенных в статье 3 Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, эстетики, отсутствует анализ представленной заявителями и полученной в ходе работы Комиссии документации, свидетельствующей о наличии соответствующих признаков у Объекта.

Игнорирование требований нормативного регулирования о комплексном оценке Объекта не отвечает целям законодательства об охране объектов культурного наследия, несет угрозу полной или частичной утраты объекта, обладающего потенциальной культурной ценностью, в связи с чем является существенным нарушением, свидетельствующим о произвольности правового акта, принятого по вопросу включения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия и является достаточным основанием для признания его недействующим.

Правильным является также вывод суда о том, что решение Комиссии, как коллегиального органа, не подтверждается подписями членов Комиссии, в связи с чем оно не могло быть положено в основу принятия оспариваемого акта.

Из заключения Комиссии от 27 августа 2020 года и показаний допрошенного в качестве свидетеля члена Комиссии - главного специалиста отдела по осуществлению полномочий Ленинградской области в сфере объектов культурного наследия департамента государственной охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия Комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области ФИО10. следует, что заседание Комиссии состоялось 26 августа 2020 года, на нем присутствовало 6 человек. Заключение датировано 27 августа 2020 года, поскольку в эту дату оно составлялось ФИО10, при этом ею осуществлялся подсчет голосов исходя из направленного ранее заключения ФИО1, ФИО2, ФИО9 (голоса "за включение Объекта"), присутствовавших на заседании 26 августа 2020 года ФИО11, ФИО12, ФИО10, ФИО13, ФИО3. и направленной 27 августа 2020 года позиции ФИО15. (голоса "против включения Объекта"). Заключение подписано пятью членами комиссии (ФИО11, ФИО14, ФИО10, ФИО13, ФИО3.).

Такой порядок принятия решений является произвольным, не соответствует демократической процедуре принятия решения Комиссией, как коллегиальным органом.

Соблюдение коллегиального принципа работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, предполагает свободу обсуждения, гласность и непосредственность исследования членами комиссии всех материалов, имеющих отношение к рассматриваемому вопросу, на основании которых впоследствии комиссией на заседании посредством голосования принимается решение, являющееся основанием для издания соответствующего правового акта.

Между тем, данные основополагающие принципы работы коллегиального органа и принятия им решений Комиссией были нарушены, в связи с чем заключение Комиссии от 27 августа 2020 года не могло быть положено в основу приказа от 8 сентября 2020 года N 01-03/20-244.

При таких обстоятельствах, суд правомерно удовлетворил административное исковое заявление Афиногенова Д.В, Лелекина К.А. и Сергеева Д.В.

Доводы апелляционной жалобы, аналогичны по своей сути позиции административного ответчика, озвученной в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции, которая получила свою оценку в судебном акте, не согласится с которой судебная коллегия оснований не усматривает, сводятся к переоценке выводов, приведенных в судебном решении, и их не опровергают.

Выводы, изложенные в судебном акте, мотивированы, соответствуют установленным судом обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинградского областного суда от 24 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: