Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2021 г. по делу N 66а-1552/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Войтко С.Н, секретаря судебного заседания Ермаковой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-193/2021 по административному исковому заявлению ГСК "Полет-23", Ивановой Н.С. к Законодательному Собранию Омской области, Губернатору Омской области о признании недействующей статьи 32 Закона Омской области от 24 июля 2006 года N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях", по апелляционной жалобе ГСК "Полет-23", Ивановой Н.С. на решение Омского областного суда от 10 сентября 2021 года, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителя ГСК "Полет-23" Бычкова С.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Законодательного Собрания Омской области Тихоновой М.А, представителя Губернатора Омской области Сенокосовой К.К, представителя Администрации г. Омска Матвеева А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Законодательного Собрания Омской области от 13 июля 2006 года N 229 принят Закон Омской области от 24 июля 2006 года N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" (далее также - Закон N 770-ОЗ, Кодекс Омской области об административных правонаруениях), первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Омский вестник" от 26 июля 2006 года N 54 и "Ведомости Законодательного Собрания Омской области", июль 2006, N 2(47), ст. 2936.

21 декабря 2017 года Законодательным Собранием Омской области принят Закон Омской области от 22 декабря 2017 года N 2030-ОЗ "О внесении изменений в статью 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях", опубликованный 26 декабря 2017 года в сетевом издании - "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) за номером 5500201712260009.

В главу 5 Кодекса Омской области об административных правонарушениях в редакции Закона Омской области от 22 декабря 2017 года N 2030-ОЗ включены административные правонарушения, посягающие на правила благоустройства, установленные органами местного самоуправления Омской области, в том числе оспариваемые положения статьи 32.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях (в редакции Закона от 22 декабря 2017 года N 2030-ОЗ, а также в действующей редакции), нарушение установленных органами местного самоуправления Омской области правил, норм, требований по обеспечению чистоты и порядка на территориях общего пользования муниципальных образований Омской области, а также правил содержания объектов, расположенных на указанных территориях, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до четырнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до двухсот тысяч рублей (часть 2 приведенной нормы).

ГСК "Полёт-23", Иванова Н.С. обратились в суд с требованием о признании недействующей с момента принятия статьи 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях (в редакции Закона от 22 декабря 2017 года N 2030-ОЗ), ссылаясь на то, что в настоящее время административные истцы привлекаются к административной ответственности по указанной статье. Вместе с тем, оспариваемая норма не отвечает требованиям ясности и формальной определенности в силу отсутствия описания конкретного действия (бездействия) и влечёт неоднозначное толкование.

Решением Омского областного суда от 10 сентября 2021 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционных жалобах представитель ГСК "Полет-23" Бычков С.В, Иванова Н.С. просят отменить решение суда, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы указывают, что суд первой инстанции не рассмотрел доводы и представленные доказательства стороны истцов, полагают, что в данном случае не допустима бланкетная норма регионального закона, которая устанавливает ответственность за административное правонарушение, поскольку она порождает правовую неопределенность. Суд неправомерно применил к оспариваемой норме правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Апеллянты отмечают, что в различных муниципальных образованиях Омской области приняты правила, нормы и требования по обеспечению чистоты и порядка на территориях общего пользования соответствующих муниципальных образований, которые по своему содержанию различны.

На апелляционные жалобы со стороны Законодательного Собрания Омской области, Губернатора Омской области, Администрации г. Омска, прокуратуры Омской области поданы возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с положениями пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

С учетом изложенного, суд первой инстанции верно указал на право регионального законодателя установить административную ответственность за нарушение тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления путём указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как правильно установлено судом первой инстанции оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Законодательным Собранием Омской области в предусмотренной форме и с соблюдением порядка принятия и введения в действие, а административные истцы, являясь субъектами регулируемых Законом N 770-ОЗ отношений, вправе обратиться в суд с заявленными административными исковыми требованиями, что не оспаривалось лицами, участвующими в деле.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма Закона N 770-ОЗ не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в статье 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях определены все элементы состава административного правонарушения, определены конкретные противоправные деяния, включенные в состав объективной стороны административного правонарушения, за совершение которых предусмотрена санкция в виде предупреждения или наложение административного штрафа.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Наличие у субъекта Российской Федерации полномочий по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления не освобождает регионального законодателя при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения от соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1).

Таким образом, определяя понятие административного правонарушения, федеральный законодатель наделил его тремя обязательными юридическими признаками - противоправность, виновность, совершение действия (бездействие), за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из приведенных норм в их системном единстве прямо следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.

Региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иное может повлечь противоречивую правоприменительную практику в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, их утверждение относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, муниципального, городского округа, внутригородского района (статья 2, пункт 19 части 1 и часть 3 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Из диспозиции пункта 1 статьи 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях не следует описания конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к ответственности. Оспариваемая норма является бланкетной нормой, отсылает к ряду муниципальных правовых актов, действующих в разных муниципальных образованиях на территории Омской области; пункт 2 статьи 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях отсылает к пункту 1 этой статьи.

Поскольку объективная сторона правонарушения в перечисленных нормах конкретно не сформулирована, это влечет правовую неопределенность при решении вопроса какие конкретно действия (бездействие) в связи с необеспечением чистоты и порядка на территориях общего пользования муниципальных образований Омской области, а также по содержанию объектов, расположенных на указанных территориях в каждом муниципальном образовании, образуют состав административного правонарушения, с учетом того, что муниципальные правовые акты на территории области в разных муниципальных образованиях могут содержать различные, в том числе и взаимоисключающие обязанности по соблюдению муниципальных правовых актов в сфере благоустройства.

Из материалов дела следует, что административные истцы привлечены к административной ответственности за нарушение различных правовых норм Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утвержденных решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N45.

Установленный оспариваемой нормой состав административного правонарушения в данном случае сформулирован широко, поскольку влечет административную ответственность за любое неисполнение указанных правил на территориях общего пользования, а также по содержанию объектов, расположенных на указанных территориях.

Оспариваемая норма Закона N 770-ОЗ создает предпосылки для возникновения несогласованности в системе действующего правового регулирования, вторжения в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и которые уже урегулированы положениями федерального законодательства, а также нарушения закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о том, что статья 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях не соответствует федеральному законодательству, подлежит признанию недействующей, поскольку диспозиция названной нормы не содержит описания конкретных действий (бездействия), носит неопределенный характер.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что статья 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях применялась и были реализованы права граждан и организаций, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию недействующими с даты принятия настоящего апелляционного определения, оснований для признания оспариваемых положений закона N 770-ОЗ недействующими с иной даты не имеется.

С учетом изложенного, судебная коллегия в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает подлежащим отмене решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения норм материального права с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления к Законодательному Собранию Омской области частично, а именно признанию недействующей статью 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях с даты принятия настоящего апелляционного определения.

Оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований к Губернатору Омской области не имеется, поскольку он не является надлежащим ответчиком по настоящему административному делу.

В порядке пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного судебного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Законодательного Собрания Омской области в течение одного месяца со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 10 сентября 2021 года отменить, административные исковые требования ГСК "Полет-23", Ивановой Н.С. к Законодательному Собранию Омской области удовлетворить частично.

Признать недействующей статью 32 Закона Омской области от 24 июля 2006 года N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" с даты принятия апелляционного определения.

Отказать в удовлетворении административных исковых требований ГСК "Полет-23", Ивановой Н.С. к Губернатору Омской области в полном объеме, к Законодательному Собранию Омской области в части признания оспариваемых положений нормативного правового акта недействующими с даты принятия.

Сообщение о принятом решение подлежит опубликованию в течение одного месяца с даты принятия апелляционного определения в официальном печатном издании Законодательного Собрания Омской области.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалобы (представления) в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Омский областной суд.

Председательствующий

О.Е. Красикова

Судьи

Г.Н. Никитина

С.Н. Войтко

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 декабря 2021 года.