Решение Пермского краевого суда от 24 декабря 2021 г. по делу N 3а-1019/2021

ГАРАНТ:

Кассационным определением СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2022 г. по делу N 8а-13558/2022[88а-14472/2022] настоящее решение отменено в части отказа в иске о признании недействующими абзацев 11, 12, 15 пункта 3.10 Правил благоустройства территории города Перми с принятием нового решения

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Буланкова Р.В, при секретаре Корольковой А.А, с участием прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А, административного истца Ольковой Е.Ю, представителя административных истцов Буничевой М.Г, представителя административного ответчика Канаевой К.С, представителя заинтересованного лица администрации города Перми Игнатовой Л.Т, представителя заинтересованного лица Департамента дорог и благоустройства администрации города Перми Домрачевой Е.В, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ольковой Елены Юрьевны, благотворительного фонда "Потеряшка-Пермь" об оспаривании в части пункт 3.10 Правил благоустройства территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277 (вредакции постановления от 24 августа 2021 года N 181), установил:

Решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277 утверждены Правила благоустройства территории города Перми (далее - Правила благоустройства N 277).

Решениями Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 40, от 27 апреля 2021 года N 102, от 24 августа 2021 года N 182, от 24 августа 2021 года N 181 в Правила благоустройства территории города Перми неоднократно вносились изменения.

Решением Пермской городской Думы от 24 августа 2021 года N 181 пункт 3.10 Правил благоустройства N 277 изложен в новой редакции.

В соответствии с абзацами первым, одиннадцатым, двенадцатым, тринадцатым, четырнадцатым, пятнадцатым, шестнадцатым пункта 3.10 Правил благоустройства N 277 в редакции решения Пермской городской Думы от 24 августа 2021 года N 181 на территории общего пользования, а также земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, не предоставленных физическим и юридическим лицам, запрещается:

- загрязнять территорию экскрементами в результате выгула домашних животных, - выгуливать собак без поводка вне площадок для выгула и дрессировки собак, - допускать при выгуле домашних животных причинение вреда здоровью граждан, животных, имуществу физических и юридических лиц, - подкармливать животных без владельцев, - устанавливать будки, устраивать лежанки, создавать иные условия для обитания и размножения животных без владельцев, - препятствовать отлову животных без владельцев, организованному в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Первоначальное решение Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277 опубликовано в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 97, 22 декабря 2020 года.

Решение Пермской городской Думы от 24 августа 2021 года N 181 о внесении изменений в основной нормативный правовой акт опубликовано в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 67, 3 сентября 2021 года.

Олькова Е.Ю, благотворительный фонд "Потеряшка-Пермь" обратились в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзацев одиннадцатого, двенадцатого, тринадцатого, четырнадцатого, пятнадцатого, шестнадцатого пункта3.10 Правил благоустройства территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N277 (вредакции постановления от 24 августа 2021 года N 181).

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемые положения Правил благоустройства приняты административным ответчиком в нарушение своей компетенции и противоречат действующему законодательству: Федеральному закону от 11 августа 1995 года N 135-ФЗ "Облаготворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)"; Федеральному закону от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральному закону от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, административные истцы считают, что примененные в оспариваемых положениях Правил благоустройства термины не отвечают принципу правовой определенности.

Административный истец Олькова Е.Ю, представитель административных истцов Буничева М.Г. в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы Канаева К.С. в судебном заседании возражала об удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представители заинтересованных лиц: администрации города Перми Игнатова Л.Т, Департамента дорог и благоустройства администрации городаПерми Домрачева Е.В. в судебном заседании возражали об удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Суд, заслушав лиц, принимавших участие в судебном заседании, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, пришел к следующему.

Статьей 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Пунктом 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил благоустройства территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. По проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в них, проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.

Учитывая представленные в материалы дела доказательства по порядку принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, принимая во внимание содержание названных правовых норм, суд приходит к выводу, что Правила благоустройства N 277 и соответствующие изменения, приняты уполномоченным органом, в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются стороной административных истцов.

Согласно пунктам 1 и 7 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: - содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; - размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм.

Разрешая спорные правоотношения, суд исходит из обстоятельств, что регулирование органами местного самоуправления вопросов прямо отнесенных к их компетенции в части благоустройства, например, при определении порядка пользования (содержания) территории общего пользования, косвенно может затрагивать иные сферы правоотношений.

При этом, следует учитывать, что полномочия органов местного самоуправления ограничены в части установления новых правил поведения в рамках таких косвенно затронутых правоотношений и должны быть соотносимы по своему существу именно с регулированием вопросов по благоустройству территории общего пользования, то есть с вопросами содержания и правилами использования такой территории.

Учитывая названные принципы, суд приходит к выводу, что из шести оспариваемых абзацев пункта 3.10 Правил благоустройства одиннадцатый, двенадцатый и пятнадцатый абзацы действительно по своему характеру косвенно связаны с регулированием правоотношений по "обращению с животными", однако их содержание безусловно свидетельствует о том, что в оспариваемый пункт 3.10 Правил благоустройства нормы включены в качестве регулятора правоотношений по "содержанию и правилам использования территорий общего пользования", что в соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ относится к компетенции органов местного самоуправления.

Названные оспариваемые абзацы пункта 3.10 Правил благоустройства (одиннадцатый, двенадцатый и пятнадцатый) регулируют правила поведения относительно порядка использования территории общего пользования, что явно следует из их содержания.

Вопреки позиции стороны административных истцов, названные абзацы в полной мере согласуются с положениями федерального законодательства, в том числе с содержанием части 5 статьи 13 Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", не противоречат им и не устанавливают новые правила поведения в сфере правоотношений по "обращению с животными".

По мнению суда, использованные в абзацах одиннадцатом, двенадцатом и пятнадцатом пункта 3.10 Правил благоустройства термины в достаточной мере соответствуют принципу правовой определенности.

Запрет на загрязнение общей территории экскрементами в результате выгула домашних животных (абзац одиннадцатый пункта 3.10 Правил благоустройства), вопреки позиции стороны административных истцов, дословно не повторяет положения части 5 статьи 13 Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ, однако в полной мере соотносится по своему смыслу с предусмотренными на федеральном уровне требованиями по уборке продуктов жизнедеятельности домашнего животного в местах и на территориях общего пользования.

Вопреки позиции стороны административных истцов количество на территории города Перми площадок для выгула и дрессировки собак не имеет правового значения при проверке в рамках абстрактного нормоконтроля положений Правил благоустройства в части запрета выгула собак без поводка вне площадок для выгула и дрессировки собак (абзац двенадцатый пункта 3.10 Правил благоустройства).

Многообразие правоотношений в части возможных способов создания условий для обитания животных без владельцев, по мнению суда, обуславливают форму изложения абзаца пятнадцатого пункта 3.10 Правил благоустройства через термин "иные условия", что не может быть расценено в качестве нарушения принципа правовой определенности в данном случае, кроме того названный абзац регулирует порядок использования территории общего пользования, что соответствует положениям пункта 1 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ.

Между тем в оставшейся части следует признать обоснованными административные исковые требования административных истцов по следующим основаниям.

Содержание абзацев тринадцатого, четырнадцатого и шестнадцатого пункта 3.10 Правил благоустройства вопреки требованиям части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ не свидетельствует о регулировании отношений в части содержания территории общего пользования или порядка пользования такими территориями, что свидетельствует о регулировании в Правилах благоустройства города Перми иных правоотношений в данном случае по "обращению с животными", однако это противоречит положениям статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ, которыми регламентирован круг вопросов подлежащих регулированию Правилами благоустройства.

Абзацы тринадцатый, четырнадцатый и шестнадцатый пункта 3.10 Правил благоустройства регламентируют общие правила поведения граждан в сфере "обращения с животными" без относительно соотношения таких правил поведения с благоустройством территории, в связи с чем указание именно в Правилах благоустройства на соответствующие запреты нельзя признать обоснованным. В данном случае приведение в первом абзаце пункта 3.10 Правил благоустройства положений, что соответствующие запреты установлены для территории общего пользования, не является достаточным для соотнесения регулируемых правоотношений с существом и характером Правил благоустройства.

Запрет на подкармливание животных без владельцев, по мнению суда, не имеет безусловную связь с остатками пищи (пищевыми отходами), на что ссылаются в своих возражениях сторона административного ответчика и заинтересованные лица, приводя доводы возражений о взаимосвязи оспариваемого нормативного положения с благоустройством территории.

Фактически в Правилах благоустройства получило закрепление правовое регулирование не порядка обращения с пищевыми отходами на территории общего пользования, а порядка кормления животных без владельцев, что относится к правоотношениям по "обращению с животными" и без взаимосвязи с благоустройством (содержание и правила использования территорий общего пользования) не может быть отражено в Правилах благоустройства.

Поскольку Правила благоустройства города Перми обязательны для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, суд приходит к выводу о наличии правовой заинтересованности административных истцов при оспаривании в части пункта 3.10 Правил благоустройства.

О нарушении прав административных истцов оспариваемыми положениями свидетельствует несоответствие абзацев тринадцатого, четырнадцатого и шестнадцатого пункта 3.10 Правил благоустройства положениям статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ.

Таким образом, заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению в части признания недействующими абзацы тринадцатый, четырнадцатый и шестнадцатый пункта 3.10 Правил благоустройства N 277.

Суд не находит оснований для признания обоснованными доводы стороны административных истцов о противоречии оспариваемых положений Правил благоустройства N 277 требованиям приведенным в федеральном законе от 11 августа 1995 года N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" и федеральном законе от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Как указано выше разные виды правоотношений (разных сфер деятельности) могут найти отражение в Правилах благоустройства, однако такие правовые нормы должны быть направлены на регулирование вопросов в рамках благоустройства, например вопросов по содержанию и использованию территорий общего пользования.

В данном случае, по мнению административных истцов, оспариваемыми пунктами урегулированы вопросы обращения с животными, которые также ограничивают формы осуществления благотворительной деятельности.

Между тем, возможность регулирования на местном уровне вопросов по содержанию территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями прямо предусмотрена положениями Федерального закона N 131, в связи с чем, суд приходит к выводу, что абзацы одиннадцатый, двенадцатый и пятнадцатый пункта 3.10 Правил благоустройства N 277 хоть косвенно и затрагивают правоотношения иной сферы деятельности по "обращению с животными", но в приведенном нормативном правовом акте, выступают в качестве регулятора правоотношений в области благоустройства территории, что не может свидетельствовать о несоответствии таких нормативных положений ни федеральному закону от 11 августа 1995 года N 135-ФЗ, ни федеральному закону от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, он подлежит признанию в части не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административные исковые требования Ольковой Елены Юрьевны, Благотворительного фонда "Потеряшка-Пермь" удовлетворить в части.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы тринадцатый, четырнадцатый и шестнадцатый пункта 3.10 Правил благоустройства территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277 (в редакции постановления от 24 августа 2021 года N 181).

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

ГАРАНТ:

Кассационным определением СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2022 г. по делу N 8а-13558/2022[88а-14472/2022] настоящее решение отменено в части отказа в иске о признании недействующими абзацев 11, 12, 15 пункта 3.10 Правил благоустройства территории города Перми с принятием нового решения

Возложить на Пермскую городскую Думу обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь".

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение суда не вступило в законную силу.

Судья /подпись/

Мотивированное решение составлено 10 января 2022 года.