Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 января 2022 г. по делу N 66а-10/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело Nа-194/2021 по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 сентября 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "ЛэндПрайм" о признании не действующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 1 февраля 2011 года N135 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца Некрестьянова Д.С, находившего решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда не подлежит изменению, судебная коллегия

установила:

1 февраля 2011 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N135 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе", пунктом 1 которого утверждён проект планировки территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе в составе:

- чертежа планировки территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной инфраструктуры) согласно приложению 1 (пункт 1.1);

- чертежа планировки территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению 2 (пункт 1.2);

- положения о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе согласно приложению 3 (пункт 1.3).

Пунктом 2 постановления N135 утверждён проект межевания территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе в составе:

- чертежа межевания территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе (красные линии, границы зон с особыми условиями использования территории) согласно приложению 4 (пункт 2.1), - чертежа межевания территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе (границы застроенных земельных участков; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства) согласно приложению 5 (пункт 2.2).

Пунктом 3 данного постановления определено, что постановление вступает в силу на следующий день после его официального опубликования.

Общество с ограниченной ответственностью "ЛэндПрайм" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим с даты вступления решения суда в законную силу постановление N135 полностью.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, пос.Репино, Приморское шоссе, д.430, лит.А, кадастровый номер 78:38:0022120:3, площадью 1442 кв.м; в оспариваемом правовом акте данный земельный участок учтён как застроенный земельный участок N7 без развития, установлено функциональное назначение объекта капитального строительства: дачный дом.

Административный истец полагает, что установление такого функционального назначения объекта капитального строительства нарушает его права, поскольку препятствует осуществить строительство объекта гостиничного обслуживания на данном земельном участке, строительство которого допускается в соответствии с действующим законодательством, при том, что Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" установлено положение о не допуске размещения дачных домов в границах функциональной зоны "Р3" (зоны рекреационного назначения), к которой относится земельный участок истца.

Административный истец также указал на нарушение процедуры принятия оспариваемого регионального правового акта, указав, что он принят без согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, что предусмотрено пунктом 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 сентября 2021 года административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "ЛэндПрайм" удовлетворено: оспариваемый акт признан не действующим со дня принятия.

В апелляционной жалобе Правительство Санкт-Петербурга просит указанное решение суда изменить в части указания на признание оспариваемого постановления не действующим со дня принятия (том 2, л.д.155-158), полагая, что оно может быть признано не действующим только со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на необоснованность вывода суда первой инстанции об отсутствии доказательств, подтверждающих официальное опубликование оспариваемого нормативного правового акта, положенного в основу удовлетворения заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, административным истцом представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки не представили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, возражений на неё, выслушав объяснения представителя административного истца и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для изменения обжалуемого судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (часть 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В городе федерального значения Санкт-Петербурге полномочиями по утверждению документации по планировке территории в силу положений статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 13 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" наделено Правительство Санкт-Петербурга.

Как установлено судом первой инстанции на основе представленных доказательств и не оспаривается лицами, участвующими в деле, постановление N135 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме. Результаты оценки доказательств в этой части подробно отражены в обжалуемом решении, судебная коллегия согласна с этой оценкой и не усматривает оснований для вывода о её необъективности.

Признавая не действующим оспариваемое постановление со дня его принятия, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств опубликования этого акта в официальном издании нормативных правовых актов, доказательств, подтверждающих наличие обязательного экземпляра выпуска газеты, содержащего текст оспариваемого нормативного правового акта, в организациях, которые осуществляют постоянное хранение обязательных экземпляров документов.

Кроме того, суд указал на нарушение процедуры принятия оспариваемого регионального акта, выразившееся не соблюдении процедуры согласования акта ни в Росохранкультуре, ни в Министерстве культуры Российской Федерации (после передачи ему полномочий).

Судебная коллегия с данными выводами соглашается.

Правительством Санкт-Петербурга 30 декабря 2003 года принято постановление N173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" (далее постановление N173).

Подпунктом 1 пункта 1.8 постановления N173, в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, установлено, что постановления Правительства Санкт-Петербурга, затрагивающие права и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

Пунктом 1.5 указанного выше постановления Правительства Санкт-Петербурга установлено, что официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа считается первая публикация его полного текста в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Невское время", "Деловой Петербург", а также в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" и "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Как следует из ответа Федерального государственного бюджетного учреждения "Российская государственная библиотека" на адвокатский запрос от 26 августа 2021 года исх. N, "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" за 2011 год в фондах Российской государственной библиотеки отсутствует; в других ведущих библиотеках России издание за указанный год не установлено; на сайте Администрация Санкт-Петербурга в рубрике "Законодательство" и подрубрике "Нормативные документы, утратившие силу" указано постановление Правительства Санкт-Петербурга от 1 февраля 2011 года N135 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Приморским шоссе, ручьём, береговой линией Финского залива, условной линией в створе Круговой ул, в Курортном районе" (том 2, л.д.110).

Из ответа Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения культуры Центральная городская публичная библиотеки имени В.В. Маяковского от 24 августа 2021 года N усматривается, что в фонде библиотеки номер периодического издания "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" от 28 февраля 2011 года N7 не хранится; в качестве обязательного экземпляра на основании Закона Санкт-Петербурга от 21 декабря 2010 года N690-165 "Об обязательном экземпляре документов Санкт-Петербурга и обязательном экземпляре документов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга", от открытого акционерного общества "Петроцентр" номера бюллетеней начали поступать с 2012 года (том 2, л.д.113).

Согласно письму Федерального государственного бюджетного учреждения "Российская национальная библиотека" от 30 августа 2021 года N, в фондах федерального государственного бюджетного учреждения "Российская национальная библиотека" "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" от 28 февраля 2011 года N7 отсутствует; поскольку учреждение получает газеты в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 года N77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" от "Российской книжной палаты" (филиал Федерального государственного унитарного предприятия "Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС)", то рекомендовано обратиться за интересующей информацией непосредственно в эту организацию (том 2, л.д.16).

Из ответа Федерального государственного унитарного предприятия "Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС)" от 24 августа 2021 года N усматривается, что "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" от 28 февраля 2011 года N в Информационное телеграфное агентство России (ИТАР-ТАСС) не поступал (том 2, л.д.119).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Так, согласно статье 2 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" (далее Закон об обязательном экземпляре документов) законодательство Российской Федерации об обязательном экземпляре состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Часть 1 статьи 3 Закона об обязательном экземпляре документов устанавливает, что действие настоящего Федерального закона распространяется на производителей и получателей обязательного экземпляра, включая организации, распределяющие обязательный экземпляр.

Согласно абзацу 2 части 1 статьи 5 Закона печатные издания (текстовые, нотные, картографические, изоиздания) - издания, прошедшие редакционно-издательскую обработку, полиграфически самостоятельно оформленные, имеющие выходные сведения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона об обязательном экземпляре документов производители документов обязаны передавать обязательный экземпляр получателям документов безвозмездно.

Материалами дела подтверждается, что доказательств, подтверждающих соблюдение процедуры официального опубликования оспариваемого регионального правового акта (его полного текста) в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Невское время", "Деловой Петербург", а также в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" и "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" в соответствии с пунктом 1.5 постановления N173, суду первой инстанции представлено не было.

Обязательный экземпляр периодического издания, в котором подлежал опубликованию полный текст оспариваемого регионального правового акта, на хранение получателям документов безвозмездно не передан.

Приложенные к апелляционной жалобы копии отдельных страниц "Информационного бюллетеня Администрации Санкт-Петербурга" от 28 февраля 2011 года N7, в котором, по утверждению Правительства Санкт-Петербурга, был опубликован оспариваемый акт, не опровергают вывод суда о несоблюдении процедуры официального опубликования данного акта, при том положении, что оригинал данного печатного издания в суд первой инстанции, равно как и в суд апелляционной инстанции не представлялся. Данные копии не заверены надлежащим образом, при этом на наличие экземпляра этого печатного издания, с которого сделаны копии, податель жалобы не ссылается.

Ссылки на имеющуюся публикацию в правовой справочно-информационной системе "Кодекс" и "Консультант+" справедливо отклонены судом, поскольку данные системы являются справочно-информационными базами данных; по смыслу пункта 15 постановления N, действовавшего в период издания оспариваемого акта, предполагалось официальное опубликование (размещение текста) оспариваемого акта в периодических изданиях, перечень которых был поименован в данной норме.

Кроме того, возможность пользования правовыми справочно-информационными системами "Кодекс" и "Консультант+" является ограниченной, поскольку не позволяет неопределённому кругу лиц на безвозмездной основе знакомиться с содержанием любых нормативных правовых актов, имеющихся в базах данных этих информационных систем.

Доводы апелляционной жалобы, в которой податель жалобы подтверждает отсутствие у указанных информационно-справочных систем статуса публикатора нормативных правовых актов, о том, что текст оспариваемого правового акта размещён в соответствующих базах, не могут быть приняты, поскольку не подтверждают соблюдение процедуры официального опубликования принятого регионального правового акта.

Отсутствуют и доказательства, подтверждающие, что всем заинтересованным лицам предоставлена возможность ознакомиться с текстом принятого нормативного правового акта в полном объёме.

Судебная коллегия соглашается и с выводом суда о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного акта.

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определён статьёй 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Особенности подготовки документации по планировке территории установлены статьёй 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в редакции, действующей в период подготовки документации, градостроительная документация для исторических поселений подлежит обязательному согласованию с федеральным органом в области охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 года N2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны (далее Положение).

Таким уполномоченным федеральным органом в соответствии с пунктами 1 и 5.6.1 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утверждённого Правительством Российской Федерации в постановлении от 29 мая 2008 года N407, до 8 февраля 2011 года являлась Росохранкультура.

Совместным приказом Минкультуры Российской Федерации N418, Минрегиона Российской Федерации N339 от 29 июля 2010 года "Об утверждении перечня исторических поселений", Санкт-Петербург включён в перечень исторических поселений.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, согласование с указанным органом охраны объектов культурного наследия произведено не было.

Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 года N155 функции Росохранкультуры в связи с её упразднением возложены на Министерство культуры Российской Федерации.

Между тем, оспариваемое постановление не было в установленном порядке согласовано и с Министерством культуры Российской Федерации, которое на момент его принятия являлось федеральным органом в области охраны объектов культурного наследия.

То обстоятельство, что действие Положения приостанавливалось постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2011 года N257 до 1 января 2012 года и этим же постановлением в редакции от 30 декабря 2011 года N 1252 до 1 января 2013 года, о неправильности вывода суда не свидетельствует, поскольку действующая норма федерального законодательства (пункт 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"), устанавливает обязательность согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений.

Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции, установив, что при подготовке оспариваемого нормативного правового акта не соблюдена предусмотренная федеральным законодательством процедура согласования с уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране объектов культурного наследия, что повлекло нарушение порядка его принятия; учитывая отсутствие доказательств, подтверждающих официальное опубликование нормативного правового акта в соответствии с нормами действовавшего регионального законодательства, пришёл к обоснованному выводу о наличии оснований для признания постановления N135 не действующим со дня его принятия.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда по доводам апелляционной жалобы судебная коллегия не усматривает.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену или изменение решения суда, не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи