Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2022 г. по делу N 8а-25072/2021[88а-545/2022-(88а-22562/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Евтифеевой О.Э, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального района "Карымский район" Забайкальского края, поданную через суд первой инстанции 12 ноября 2021 г, на решение Карымского районного суда Забайкальского края от 27 апреля 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 25 июня 2021 г.

по административному делу N 2а-264/2021 по административному исковому заявлению Читинского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц к Администрации муниципального района "Карымский район" Забайкальского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, возражения прокурора Коган А.Г, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Читинский межрайонный природоохранный прокурор в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц обратился суд с административным исковым заявлением о признании бездействия незаконным, возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку.

Требования мотивированы тем, что в ходе надзорной деятельности в сфере законодательства об обращении с отходами производства и потребления установлено размещение отходов производства и потребления на территории кадастровых кварталов N муниципального района "Карымский район" Забайкальского края, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, на которые собственность не разграничена, зарегистрированные права отсутствуют. Свалка, размещенная на данных кварталах, не является объектом размещения отходов, включенных в Государственный реестр размещения отходов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, целевое использование которых не предполагает размещение отходов. Нарушение выявлено в октябре 2017 г, площадь свалки возросла с 18, 21 га до 90, 17 га. С учетом положений пунктов 1, 2 статьи 3.3 ФЗ от 25 октября 2001 г..N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" права на земельные участки, расположенные на территории входящего в муниципальный район сельского поселения либо межселенных территориях указанного муниципального образования, находятся в ведении органа местного самоуправления муниципального района, а также согласно пункту 4 Правил проведения рекультивации и консервации земель от 10 июля 2018 г..N 800 разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и их консервация обеспечиваются исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков и не предоставленных гражданам или юридическим лицам. Административным ответчиком не принято мер по ликвидации свалки и рекультивации земель, на которых размещены отходы.

Прокурор просил суд признать незаконным бездействие администрации муниципального района "Карымский район" Забайкальского края, выразившееся в непринятии должных мер по ликвидации несанкционированной свалки на территории муниципального района "Карымский район" Забайкальского края в кадастровых кварталах N, и рекультивации земельных участков, на которых размещены отходы производства и потребления; обязать административного ответчика в срок до 31 декабря 2021 г..: ликвидировать несанкционированную свалку на территории муниципального района "Карымский район" Забайкальского края в кадастровых кварталах N (площадь захламления 90, 17 га); разработать проект рекультивации земельных участков, на которых размещены отходы производства и потребления, приступить к рекультивации земельных участков в соответствии с разработанными проектами рекультивации.

Решением Карымского районного суда Забайкальского края от 27 апреля 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 25 июня 2021 г, административные исковые требования удовлетворены, признано незаконным бездействие администрации муниципального района "Карымский район" Забайкальского края, выразившееся в неисполнении законодательства в части ликвидации несанкционированной свалки бытовых отходов на территории муниципального района "Карымский район" в кварталах N и рекультивации земельных участков, на которых размещены отходы производства и потребления; на администрацию муниципального района "Карымский район" Забайкальского края судом возложена обязанность в срок до 31 декабря 2021 г.: ликвидировать несанкционированную свалку на территории муниципального района "Карымский район" Забайкальского края в кадастровых кварталах N (площадь захламления 90, 17 га); разработать проект рекультивации земельных участков, на которых размещены отходы производства и потребления, расположенных на территории муниципального района "Карымский район" Забайкальского края в кадастровых кварталах N и приступить к рекультивации земельных участков в соответствии с разработанными проектами рекультивации.

В кассационной жалобе, с учетом дополнения, заявитель просит отменить судебные акты и производство по делу прекратить. Полагает, что суды при вынесении судебных актов пришли к неверным выводам, которые не соответствуют обстоятельствам дела, неправильно определили обстоятельства имеющие значения для дела. В обоснование доводов указывает, что решение вопросов организации деятельности и участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов предопределяет совместную необходимость реализации государственными органами субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать в целях предотвращения загрязнения территории муниципальных образований своевременное и бесперебойное оказание услуг по приему и перемещению коммунальных и промышленных отходов, а также позволяющих производить их утилизацию и переработку. Закрепление за муниципальными образованиями в качестве вопроса местного значения участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов, не может толковаться как законодательное включение в их собственную компетенцию государственных полномочий.

Кроме этого, указывает, что администрация муниципального района "Карымский район" не является собственником участков размещения отходов производства и потребления, так как земли сельскохозяйственного назначения, являясь составной частью земельного фонда России, находятся в ведении государства, не осуществляет муниципальный контроль на землях сельскохозяйственного назначения, вследствие чего не являясь собственником размещённых на спорной территории отходов не правомочна к принятию мер по его установлению.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Из материалов дела следует и установлено судами, что в ходе плановой выездной проверки Россельхознадзора 22 октября 2020 г. выявлено нарушение земельного законодательства Российской Федерации, выразившееся в размещении отходов производства и потребления за пределами санкционированной свалки, расположенной на земельном участке с кадастровым номером N (земли промышленности), находящегося в собственности сельского поселения "Урульгинское", а именно, на смежных с санкционированной свалкой землях сельскохозяйственного назначения в кадастровых кварталах N, сведения о чем направлены в адрес прокурора Читинской межрайонной природоохранной прокуратурой. Нарушение зафиксировано актом от 27 октября 2020 г. и фото-таблицами.

Данные обстоятельства также подтверждаются актом проверки от 30 марта 2021 г, фото-таблицами, из которых следует факт размещения несанкционированной свалки. Выявленные площадки складирования отходов заполнены пластмассовыми и стеклянными банками, бутылками, бумагой, полиэтиленом, пластмассой, пищевыми отходами и прочими отходами.

Административные материалы по делу об административном правонарушении Администрации сельского поселения "Урульгинское" Карымского района подтверждают, что размещение отходов на земельном участке осуществляется значительный период времени, более 4 лет.

Разрешая и удовлетворяя заявленные административные требования, суд первой инстанции исходил из того, что ненадлежащее выполнение возложенных законом обязанностей администрацией муниципального района "Карымский район" по очистке территории сельскохозяйственных земель, собственность на которые не разграничена, зарегистрированные права отсутствуют, от отходов приводит к ухудшению экологической обстановки на территории муниципального образования и создает угрозу причинения вреда окружающей среде, тем самым нарушаются права неопределенного круга лиц - граждан Российской Федерации, в связи с чем на указанного ответчика должна быть возложена обязанность по ликвидации свалки и рекультивации территории земельных участков сельскохозяйственного назначения, на которых она расположена.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что ненадлежащее исполнение администрацией муниципального района "Карымский район" обязанностей по организации очистки территории муниципального образования от мусора и отходов повлекло образование несанкционированной свалки мусора, что создает угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и причиняет ущерб окружающей среде, тем самым нарушает права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального района "Карымский район".

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, доводы кассационной жалобы не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке административным ответчиком обстоятельств дела.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. N 607-ст, являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в силу предписаний абзаца второго пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не является препятствием для распоряжения ими.

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом; органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных поименованным пунктом; органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156 утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами, в соответствии с пунктом 18 которых собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором.

Мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием регулируются Правилами проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 г. N 800.

В случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и не установлены, то обязанности по рекультивации земель возлагаются на собственников земельных участков, иных обладателей прав на земельные участки, а также на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (в отношении земель, не предоставленных гражданам или юридическим лицам, и в иных случаях) (пункт 4 Правил проведения рекультивации и консервации земель).

Руководствуясь вышеизложенными нормами права, установленными по делу обстоятельствами, принимая во внимание, что собственник отходов, расположенных на спорных свалках не установлен, несанкционированная свалка отходов образовалась на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального района "Карымский район", именно муниципальное образование несет обязанность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия на эти участки, бездействие органа местного самоуправления нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, на благоприятную среду обитания, выводы судов о возложении обязанности по ликвидации указанных свалок на административного ответчика являются правильными.

При таких данных доводы заявителя о необходимости возложения обязанности по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на территории земель сельхозназначения на иной орган, подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм материального права. Отсутствие надлежащего финансирования не указывает на возможность неисполнения возложенной на орган местного самоуправления обязанности в силу закона.

Иные доводы кассационной жалобы не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судами первой и апелляционной инстанций правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов по существу заявленных требований установленным обстоятельствам соответствуют, не допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного ответчика, основания для отмены судебных актов в кассационном порядке в пределах доводов жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Карымского районного суда Забайкальского края от 27 апреля 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 25 июня 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 января 2022 г.

Председательствующий

Судьи