Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2022 г. по делу N 66а-18/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании посредством видеоконференц-связи административное дело N 3а-390/2021 по апелляционной жалобе администрации города Сургута на решение суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 7 октября 2021 года, которым удовлетворён административный иск общества с ограниченной ответственностью "Патрисия" о признании не действующим в части решения Думы города Сургута от 26 декабря 2017 года N 206-VI ДГ "О Правилах благоустройства территории города Сургута".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного ответчика Думы города Сургута - Ракитиной Т.В, представителя заинтересованного лица администрации города Сургута - Юлановой А.Н, заключение прокурора Капсамун И.С,

УСТАНОВИЛА:

26 декабря 2017 года Думой города Сургута было принято и в этот же день главой города Сургута подписано решение N 206-VI ДГ "О Правилах благоустройства территории города Сургута" (далее - Решение), которое опубликовано 30 декабря 2017 года в издании "Сургутские ведомости" N 51.

Пунктом 1 Решения утверждены Правила благоустройства территории города Сургута (далее - Правила).

Согласно пункту 3 части 6, части 7 статьи 16, части 16 статьи 29 Правил запрещается установка, использование и эксплуатация нестационарных торговых объектов (далее - НТО) на придомовых территориях, за исключением случаев, указанных в части 7 настоящей статьи.

Установка специализированных передвижных объектов торговли (механических транспортных средств производителей товаров) на придомовых территориях допускается при положительном решении собственников помещений многоквартирного жилого дома, оформленного в установленном законом порядке, в период времени с 08.00 ч. до 21.00 ч, если более короткое время не установлено решением собственников многоквартирного жилого дома; при наличии системы проточной воды, наличии биотуалета в передвижном объекте торговли или договора на пользование туалетом в рядом находящемся стационарном здании.

Запрещается возведение, использование, эксплуатация хозяйственных и вспомогательных построек (дровяных сараев, будок, гаражей, голубятен, теплиц), а также некапитальных строений и сооружений на придомовой территории и участках жилой застройки с многоквартирными домами, за исключением жилых домов блокированной застройки.

Указанные нормы Правил действуют в редакции решения Думы города Сургута от 29 ноября 2018 года N 360-VI ДГ "О внесении изменений в решение Думы города от 26 декабря 2017 года N 206-VI ДГ "О Правилах благоустройства территории города Сургута", которое подписано главой города Сургута 29 ноября 2018 года и опубликовано 8 декабря 2018 года в издании "Сургутские ведомости" N 48.

Общество с ограниченной ответственностью "Патрисия" (далее - Общество), являясь пользователем части общего имущества многоквартирного дома (земельного участка) под установку торгового павильона, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими пункт 3 части 6 статьи 16, часть 16 статьи 29 Правил в части устанавливающих запрет на установку, возведение, использование и эксплуатацию НТО на придомовой территории и участках жилой застройки с многоквартирными домами.

В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемые нормы противоречат отдельным положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", чем нарушают право Общества на осуществление предпринимательской деятельности, повлекли привлечение Общества к административной ответственности и к причинению убытков.

Решением суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 7 октября 2021 года заявленные требования удовлетворены. Оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо администрация города Сургута просит отменить решение суда, в связи с неправильным применением норм материального права, в удовлетворении заявленных требований отказать.

На апелляционную жалобу Думой города Сургута представлен отзыв.

Представитель заинтересованного лица администрации города Сургута в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика Думы города Сургута просил апелляционную жалобу удовлетворить.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о законности обжалуемого судебного акта.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого решения по следующим основаниям.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросу местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

В силу пункта 1 статьи 29, подпункта 50.2 пункта 2 статьи 31 Устава городского округа город Сургут Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (в редакции на день принятия Решения) Дума города Сургута является представительным коллегиальным выборным органом местного самоуправления городского округа.

К компетенции Думы города Сургута относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что Решение принято в пределах предоставленных полномочий Думе города Сургута, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Кроме того, указанные обстоятельства были предметом судебной проверки, что подтверждается решением суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 13 июня 2019 года по делу N 3а-212/2019, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2019 года N 69-АПА19-5.

Рассматривая доводы административного иска о противоречии оспариваемых положений Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о наличии такого противоречия.

Согласно пункту "о" статьи 71, пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится гражданское законодательство; в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится жилищное, земельное законодательство.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В силу пунктов 36, 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Некапитальные нестационарные строения и сооружения относятся к элементам благоустройства.

Согласно пункту 6 статьи 2, части 7 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящегося в частной собственности, устанавливается собственником земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право осуществлять права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Согласно пунктам 1, 2, 3 статьи 209, пункту 1 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

Проанализировав указанные положения федерального законодательства, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что оспариваемые положения Правил вступают с ними в противоречие, поскольку запрещают собственникам земельных участков сдавать их в пользование другим лицам с целью размещения нестационарных торговых объектов (за исключением механических транспортных средств производителей товаров) в границах придомовой территории многоквартирного дома.

При вынесении решения суд первой инстанции обоснованно указал на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную определении от 5 декабря 2019 года N 3273-О, согласно которой положения части 7 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" по их буквальному смыслу и в системной связи с общедозволительными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 1, 9, 209, 260 и др.), Земельного кодекса Российской Федерации (статья 40) и Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 36) не предполагают возможности для органов местного самоуправления, вопреки их конституционному предназначению и конституционному разграничению компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере регулирования имущественных правоотношений, самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества, вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, создавая тем самым произвольные препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника (участников долевой собственности) распоряжаться своим имуществом (статья 34; статья 35; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Довод апелляционной жалобы о соответствии оспариваемых норм Правил постановлению администрации города Сургута от 2 апреля 2019 года N 2188 "Об утверждении порядка выдачи разрешений на установку некапитальных строений, сооружений на территории муниципального образования городской округ город Сургут" правового значения не имеет, так как оспариваемые нормы проверялись на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод администрации города Сургута о соответствии оспариваемых норм Правил пункту 2.10 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 года N 64, был предметом исследования в суде первой инстанции, которому дана надлежащая правая оценка об отсутствии правового значения, поскольку в пункте 2.10 говорится лишь о территории дворов жилых зданий, а данная территория не идентична придомовой территории.

Кроме того, постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 года N 64 утратило силу с 1 марта 2021 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 08 октября 2020 года N 1631.

Из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2021 года N 14-П (далее - Постановление N 14-П) следует, что понятие "придомовая территория", являющееся прежде всего категорией жилищного права, и понятие "внутридворовая территория", используемое преимущественно в области градостроительного и санитарно-эпидемиологического нормирования, не идентичны по содержанию. Широко распространена ситуация, когда территорию двора образуют придомовые территории нескольких смежных многоквартирных домов, а равно земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или собственность на которые не разграничена. В свою очередь, придомовая территория с точки зрения пространственных ее пределов может как включать в себя часть двора, так и выходить за его границы. Установление различного регулирования вполне может быть оправдано разной рекреационной, транспортной, инженерной, хозяйственной ценностью той или другой территории с учетом сложившихся исторических традиций.

Таким образом, в качестве "придомовой" и "внутридворовой" применительно к конкретному многоквартирному дому могут выступать как совпадающие, так и разные территории, что должно быть принято во внимание при осуществлении правового регулирования и в правоприменительной практике.

Ссылка в апелляционной жалобе на пункт 2 резолютивной части Постановления N 14-П также является несостоятельной по следующим основаниям.

Согласно указанному пункту 2 Постановления N 14-П в течение одного года со дня вступления в силу Постановления N 14-П органы местного самоуправления муниципальных образований, установившие в правилах благоустройства территории муниципального образования такое правовое регулирование, которое полностью исключает размещение нестационарных торговых объектов на образованных в надлежащем порядке и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, должны привести это правовое регулирование в соответствие с конституционно-правовым смыслом норм федерального законодательства, выявленным в Постановлении N 14-П. До истечения указанного срока допускается применение правил благоустройства в действующей редакции в части, не противоречащей иным положениям законодательства. Если необходимые изменения не будут внесены в указанный срок, следует исходить из того, что по его истечении запрет на размещение нестационарных торговых объектов на таких земельных участках, установленный правилами благоустройства территории муниципального образования, более не подлежит применению.

Следовательно, пункт 2 Постановления N 14-П адресован органам местного самоуправления и обязывает их в течение одного года со дня вступления в силу Постановления N 14-П привести правовое регулирование в соответствие с конституционно-правовым смыслом норм федерального законодательства, что никак не должно ограничивать прав Общества на судебную защиту.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии в Правилах абсолютного запрета на размещение НТО также являются несостоятельными и не могут повлечь отмену судебного акта в силу следующего.

Действительно, пунктом 3 части 6, частью 7 статьи 16 Правил на придомовых территориях допускается установка специализированных передвижных объектов торговли (механических транспортных средств производителей товаров).

Тем не менее, на размещение иных видов НТО, а также объектов торговли, в которых могут осуществлять деятельность не производители товаров, имеется абсолютный запрет.

В связи с чем, по мнению судебной коллегии, Правила в указанной части также вступают в противоречие с установленным статьей 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запретом на ограничивающие конкуренцию акты органов местного самоуправления.

Таким образом, судом первой инстанции верно установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, выводы являются обоснованными, доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права и направлены на иную оценку представленных доказательств.

С учётом изложенного, принимая во внимание, что при рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлёкших вынесение незаконного решения, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 7 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Сургута - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи