Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 г. по делу N 66а-37/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н. и Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ермаковой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы административного ответчика Думы города Владивостока и заинтересованных лиц администрации города Владивостока и управления муниципальной собственности города Владивостока на решение Приморского краевого суда от 27 сентября 2021 года

по административному делу N 3а-212/2021 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края об оспаривании приложения N 1 к решению Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение законным и обоснованным, но подлежащим отмене в части отказа прокурора от административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Приморского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложения N 1 к решению Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке" (далее - Решение N 505) (в редакции от 31 октября 2019 года N 284).

В обоснование административных исковых требований указано, что документы и финансово-экономическое обоснование проекта приложения N 1 к Решению N 505 и проектов решений о внесении в него изменений не содержат доказательств того, что Думой города Владивостока и главой города Владивостока, который внес проект указанного нормативного правового акта на рассмотрение представительного органа муниципального образования, производились какие-либо расчеты в целях экономического обоснования коэффициентов функционального использования земельных участков, что противоречит требованиям действующего земельного законодательства. Кроме того, прокуратурой Приморского края установлен факт включения в оспариваемый нормативный правовой акт функциональных коэффициентов в отношении видов разрешенного использования земли, не предусмотренных Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01 сентября 2014 года N 540, (далее - Классификатор N 540) (действовал на момент предъявления административного иска) и Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412, (далее - Классификатор N П/0412), что противоречит абзацу 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено управление муниципальной собственности города Владивостока.

Решением Приморского краевого суда от 27 сентября 2021 года административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Думе города Владивостока удовлетворено, признано недействующим со дня вступления в законную силу решения суда приложение N 1 к Решению N 505 (в редакции от 31 октября 2019 года N 284).

В апелляционной жалобе представитель Думы города Владивостока просит решение суда в части требований о несоответствии приложения N 1 к Решению N 505 Классификатору N П/0412 изменить и принять новое решение, указывая, что судом не исследованы доводы административного ответчика о том, что законодательство не содержит обязательных требований о необходимости приведения коэффициентов функционального использования земельных участков в соответствие с Классификатором N 540.

Представитель заинтересованных лиц администрации города Владивостока и управления муниципальной собственности города Владивостока в апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований в полном объеме, ссылаясь на то, что Решение N 505 в своем содержании не устанавливает и не изменяет виды разрешенного использования земельных участков, они приводятся и устанавливаются в прямой зависимости от целей земельного участка, предоставляемого в аренду: значение коэффициента функционального использования определяется в соответствии с функциональным использованием земли. Решениями Приморского краевого суда уже признаны недействующими ряд пунктов приложения N 1 к Решению N 505, поэтому в указанной части производство по делу подлежало прекращению. При принятии Решения N 505 положения статьи 40 Регламента Думы города Владивостока, утвержденного решением Думы города Владивостока от 17 декабря 2008, соблюдены, в пояснительных записках указаны цели принятия, характеристики, основные положения проектов решений, а финансово-экономические обоснования содержат указание на отсутствие возникновения дополнительных расходов бюджета Владивостокского городского округа. Кроме того, устанавливая арендную плату за земельные участки как процент от их кадастровой стоимости, требование постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582), об определении указанной платы исходя из принципа экономической обоснованности соблюдено.

В письменных возражения прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционными жалобами при указанной явке.

Заслушав объяснения прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Решение N 505 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с определением размера арендной платы за землю в городе Владивостоке.

Следовательно, заместитель прокурора Приморского края мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Приморский краевой суд.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Думой города Владивостока, в установленной форме - решение, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. Административное исковое заявление в части нарушения процедуры его принятия доводов не содержит.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Согласно части 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

Как следует из подпункта 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Приложением N 1 к Решению N 505 установлены величины коэффициента функционального использования и величины корректирующего коэффициента, применяемые при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке.

В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 582 закреплены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и утверждены Правила определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.

К числу таких принципов относится, в том числе, принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

При этом исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Оценив представленные административным ответчиком доказательства, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что указанных документов Думой города Владивостока представлено не было, а имеющиеся в материалах административного дела пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к проекту решения Думы города Владивостока "Об установлении корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке", подписанные главой города Владивостока, определяющие цели принятия и структуру данного нормативного правового акта, содержали указание только на то, что принятие правового акта не потребует дополнительных затрат на его реализацию из бюджета Владивостокского городского округа. Заключение правового отдела Думы города Владивостока на проект оспариваемого нормативного правового акта от 16 июня 2015 года N 03-02/285 обосновывало вывод о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности. Документы, представленные Думой города Владивостока с проектами решений, которыми в Решение N 505 вносились изменения, также не содержат доказательств проведения расчетов, показывающих доходность земельных участков, не содержат многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков в целях экономического обоснования введения коэффициентов функционального использования земельных участков.

Ссылку в апелляционной жалобе заинтересованных лиц на то, что принцип экономической обоснованности с учетом состава формулы расчета арендной платы уже учтен при установлении кадастровой стоимости земельных участков, суд апелляционной инстанции отклоняет, так как определение арендной платы как процента от кадастровой стоимости земельных участков, которая в свою очередь определяется с учетом принципа экономической обоснованности, не исключает требования о необходимости экономического обоснования размера арендной платы применительно к земельным участкам с конкретными видами функционального использования.

Между тем заслуживают внимание доводы апелляционных жалоб о том, что судом сделан неверный вывод о необходимости приведения коэффициентов функционального использования земельных участков в соответствие с Классификатором N П/0412 ввиду следующего.

Согласно абзацу 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

01 сентября 2014 года приказом Министерства экономического развития Российской Федерации утвержден Классификатор N 540, который в связи с изданием приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 февраля 2021 года N 68 утратил силу.

Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года утвержден Классификатор N П/0412, устанавливающий наименования видов разрешенного использования земельных участков, их описание и числовое обозначение в виде кода.

Судом первой инстанции установлено, что согласно приложению N 1 к Решению N 505 в него включены функциональные коэффициенты в отношении видов разрешенного использования земли, не предусмотренные приведенными классификаторами.

В соответствии с частью 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Из изложенного следует, что установление в Решении N 505 видов функционального использования в четком соответствии с классификатором повлечет необоснованное освобождение от уплаты арендной платы за землю в городе Владивостоке за пользование земельными участками, разрешенное использование которых установлено договорами аренды ранее дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, и не предусмотренное последним. Данное обстоятельство приведет к неравному положению арендаторов земельных участков в городе Владивостоке и нарушит часть 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой использование земли в Российской Федерации является платным.

Таким образом, в указанной части судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции основанными на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорные отношения, но поскольку при принятии приложения N 1 к Решению N 505 не соблюден принцип экономической обоснованности, оспариваемый нормативный правовой акт верно признан судом первой инстанции недействующим, в связи с чем оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Вместе с тем, в ходе рассмотрения апелляционных жалоб в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции поступило заявление заместителя прокурора Приморского края об отказе от административных исковых требований в части оспаривания пункта 1.2.1 в части установления значения коэффициента функционального использования (Кфи), применяемого при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке на земельные участки для размещения объектов индивидуального жилищного строительства на период строительства свыше десяти лет с момента предоставления земельного участка, в размере 350, пункта 1.2.2, пункта 1.5.1 в части установления значения коэффициента функционального использования "4" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов торговли, торгово-складской деятельности (товарные склады и базы продовольственные, промтоварные и смешанного ассортимента)", в части установления значения коэффициента функционального использования "12" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов розничной торговли в магазинах и павильонах", и в части установления значения коэффициента функционального использования "12" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов автозаправочных и газонаполнительных станций", пунктов 1.5.3, 1.5.4, 1.5.5, 1.5.6, 1.5.10, пункта 1.5.15 в части установления значения коэффициента функционального использования "15" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "строительство автостоянок свыше двух лет с момента предоставления земельного участка", пунктов 1.7.8, 1.7.11, 1.8.8, 1.9.1, 1.9.4, 1.9.5, пункта 1.9.7 в части формулировки "на период в течение первых пяти лет включительно с момента предоставления земельного участка" и пункта 1.9.8 приложения N 1 к Решению N 505, поскольку законность указанных положений оспариваемого нормативного правового акта уже проверена в

судебном порядке.

В соответствии с положениями части 2 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции, отказаться от административного иска полностью или частично.

Суд не принимает отказ административного истца от административного иска, если это противоречит Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации, другим федеральным законам или нарушает права других лиц (часть 5 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как установлено судебной коллегией, отказ заместителя прокурора Приморского края от административного иска в указанной в заявлении части является добровольным, последствия отказа от заявленных требований известны и понятны.

С учетом изложенного, принимая во внимание то, что отказ прокурора от административного иска в части закону не противоречит, права других лиц не нарушает, судебная коллегия полагает возможным принять отказ заместителя прокурора Приморского края от административного иска в части оспаривания изложенных в заявлении пунктов приложения 1 к Решению N 505.

В силу пункту 2 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа.

Отказ административного истца от иска, совершенный после принятия апелляционных жалоб, должен быть выражен в поданных суду апелляционной инстанции заявлениях в письменной форме. При принятии заявления об отказе административного истца от иска суд апелляционной инстанции отменяет принятое решение суда и прекращает производство по административному делу (части 1 и 2 статьи 304 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в статьях 194 и 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение Приморского краевого суда от 27 сентября 2021 года подлежит отмене в той части, в которой заместителем прокурора Приморского края заявлен отказ от административного искового заявления, а производство по административному делу в этой части - прекращению.

Руководствуясь статьями 304, 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

принять отказ заместителя прокурора Приморского края от административных исковых требований в части оспаривания пункта 1.2.1 в части установления значения коэффициента функционального использования (Кфи), применяемого при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке на земельные участки для размещения объектов индивидуального жилищного строительства на период строительства свыше десяти лет с момента предоставления земельного участка, в размере 350, пункта 1.2.2, пункта 1.5.1 в части установления значения коэффициента функционального использования "4" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов торговли, торгово-складской деятельности (товарные склады и базы продовольственные, промтоварные и смешанного ассортимента)", в части установления значения коэффициента функционального использования "12" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов розничной торговли в магазинах и павильонах", и в части установления значения коэффициента функционального использования "12" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов автозаправочных и газонаполнительных станций", пунктов 1.5.3, 1.5.4, 1.5.5, 1.5.6, 1.5.10, пункта 1.5.15 в части установления значения коэффициента функционального использования "15" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "строительство автостоянок свыше двух лет с момента предоставления земельного участка", пунктов 1.7.8, 1.7.11, 1.8.8, 1.9.1, 1.9.4, 1.9.5, пункта 1.9.7 в части формулировки "на период в течение первых пяти лет включительно с момента предоставления земельного участка" и пункта 1.9.8 приложения N 1 к решению Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке", решение Приморского

краевого суда от 27 сентября 2021 года в указанной части отменить и производство по административному делу прекратить.

В остальной части решение оставить без изменения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Приморский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 21 января 2022 года.