Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2021 г. по делу N 8а-21018/2021[88а-20268/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Терентьевой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения Калининградской области (далее - Территориальный орган Росздравнадзора по Калининградской области) на решение Центрального районного суда г. Калининграда от 15 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 апреля 2021 года по административному делу N 2а-643/2021 по административному исковому заявлению Министерства здравоохранения Калининградской области к Территориальному органу Росздравнадзора по Калининградской области о признании незаконным и отмене предписания.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного истца Министерства здравоохранения Калининградской области Макарова М.Ф, возражавшего против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

на основании приказа от 17 июля 2020 года N П39-294/20 Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области с целью исполнения поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Голиковой Т.А. от 6 июля 2020 года N ТГ-П12-7291 и поручения Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 15 июля 2020 года N 01ВП-49/20 Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области в период с 21 июля 2020 года по 24 июля 2020 года была проведена внеплановая выездная проверка Министерства здравоохранения Калининградской области.

По результатам проверки 24 июля 2020 года был составлен акт и вынесено предписание N об устранении нарушений при осуществлении медицинской деятельности.

Из содержания предписания следует, что в ходе проведения проверки в деятельности Министерства здравоохранения выявлены нарушения требований подпунктов 35, 54, 63 пункта 9 Положения о Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 11 мая 2020 года N 311 "О Министерстве здравоохранения Калининградской области" (далее - Положение) в части ненадлежащего контроля за работой "горячей линии" в субъекте; подпунктов 2, 24, 35, пункта 9 этого же Положения в части отсутствия нормативно-правового акта, регламентирующего порядок дистанционной выписки лекарственных средств, доставки препаратов пациентам с COVID-19 и хроническими заболеваниями на дом; пункта 10 приложения N 10 Приказа Минздрава России от 19 марта 2020 года N 198н "О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19" в части необеспечения проведения компьютерной томографии легких во всех стационарах, перепрофилированных под COVID-19, поскольку в соответствии с приказом от 24 апреля 2020 года N 244 компьютерная томография осуществляется только в двух лечебных учреждениях - ГБУЗ КО "ЦГКБ" и ГБУЗ КУО "ГКБСМП".

С целью устранения выявленных нарушений Министерству здравоохранения Калининградской области предложено организовать работу в соответствии с Постановлением Правительства Калининградской области от 11 мая 2010 года N 311 "О Министерстве здравоохранения Калининградской области"; Приказом Минздрава России от 19 марта 2020 года N 198н "О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19".

Оспаривая правомерность данного предписания, 7 сентября 2020 года Министерство здравоохранения Калининградской области обратилось в суд с административным иском к Территориальному органу Росздравнадзора по Калининградской области о признании его незаконным и отмене, ссылаясь на то, что предписание не содержит достоверных сведений о нарушении Министерством обязательных требований перечисленных выше правовых актов. Полагает, что надзорным органом безосновательно, в нарушение действующего законодательства и части 3 статьи 12 Закона N 294-ФЗ, принято решение о проведении выездной проверки при том, что иные способы проверки (за исключением анализа документов) в приказе отсутствуют. Считает, что для проведения проверки с таким предметом отсутствовала необходимость выезжать по месту нахождения Министерства, осматривать помещения или давать оценку фактическому материально-техническому снабжению.

Решением Центрального районного суда г.Калининград а от 15 января 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 апреля 2021 года, административные исковые требования Министерства здравоохранения Калининградской области удовлетворены, предписание Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области от 24 июля 2020 года N об устранении нарушений при осуществлении медицинской деятельности признано незаконным и отменено.

В кассационной жалобе, поданной через Центральный районный суд г. Калининграда 27 сентября 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 13 октября 2021 года, Территориальный орган Росздравнадзора по Калининградской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, просит об отмене постановленных по делу судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что судами первой и второй инстанции не было установлено, что Министерством здравоохранения Калининградской области были приняты все зависящие от него меры для выполнения требований законодательства, указанных в предписании, в связи с чем их вывод об отсутствии вины Министерства неоснователен.

В возражениях на кассационную жалобу Министерство здравоохранения Калининградской области указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 21 ноября 2011 г. "Об основах здоровья граждан в Российской Федерации", Постановления Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2012г. N 1152 "Об утверждении Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности", Положения о Министерстве здравоохранения Калининградской области, утвержденного Постановлением Правительства Калининградской области от 11 мая 2010 г. N 311, оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что надзорным органом предписано Министерству здравоохранения Калининградской области при осуществлении деятельности соблюдать требования закона, но при этом не указаны факты нарушений, ответственные лица и перечень действий, которые Министерству здравоохранения необходимо выполнить, пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания, отменив его.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, организации или иных лиц, совокупность которых в данном деле судами установлена.

Отношения, возникающие в сфере здравоохранения граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", который определяет, в том числе, полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья (ст.1).

Постановлением Правительства Калининградской области от 11 мая 2010 г. N 311, утверждено Положение о Министерстве здравоохранения Калининградской области, в соответствии со статьей 1 которого Министерство здравоохранения Калининградской области является исполнительным органом государственной власти Калининградской области, осуществляющим на территории Калининградской области функции по проведению государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере здравоохранения в рамках своих полномочий, лицензированию отдельных видов медицинской деятельности, фармацевтической деятельности и деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений.

Согласно статьи 9 названного Положения (в редакции, действовавшей на момент проведения проверки) Министерство осуществляет следующие полномочия:

- разрабатывает и реализует программы развития здравоохранения, в том числе направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, развитие службы крови, организацию обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участвует в санитарно-гигиеническом просвещении населения (подпункт 2);

- организует обеспечение граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный частью 3 статьи 44 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (подпункт 24);

- обеспечивает защиту прав граждан в сфере охраны здоровья на территории Калининградской области (подпункт 35);

- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный действующим законодательством срок (подпункт 54);

- оказывает гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к компетенции Министерства, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан (подпункт 63).

Предписывая Министерству здравоохранения Калининградской области при осуществлении деятельности соблюдать требования вышеназванных положений, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калининградской области не указал конкретных фактов нарушений, ответственных лиц и перечень действий, которые Министерству здравоохранения необходимо выполнить.

Между тем, вопреки содержащимся в предписании выводам о нарушении Министерством положений подпунктов 2, 35, 54, 63 пункта 9 вышеназванного Положения о Министерстве здравоохранения Калининградской области, судами установлено, что Министерство в соответствии со своими полномочиями разрабатывает и реализует программы развития здравоохранения, в том числе направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, развитие службы крови, организацию обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участвует в санитарно-гигиеническом просвещении населения; назначает оператора информационных систем в сфере здравоохранения Калининградской области; участвует в проведении мероприятий по мобилизационной подготовке во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти Калининградской области; осуществляет определенные Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" полномочия лицензирующего органа в отношении лицензируемых видов деятельности; организует работу "горячей линии" для информирования населения по вопросам здравоохранения.

Не содержат материалы проверки и объективных доказательств и подтвержденных данных о нарушении Министерством здравоохранения Калининградской области конкретных нормативных положений в части реализации лекарственных средств в период ограничительных мер.

Как верно указано судами, само по себе отсутствие письменного регламента о порядке дистанционного обеспечения лекарственными препаратами не свидетельствует о бездействии Министерства в данной сфере, поскольку материалами дела подтверждено, что мероприятия, направленные на работу медицинских организаций по дистанционному обеспечению населения лекарственными препаратами, проводились, сведения о наличии жалоб получателей лекарственных средств на необеспечение лекарствами, рецептами и невозможность их получения в поликлинике или удаленно по месту жительства, отсутствуют.

Кроме того, вопреки изложенным в предписании выводам о нарушении со стороны Министерства здравоохранения Калининградской области пункта 10 Приложения N 10 Приказа Минздрава России от 19 марта 2020 года N198н "О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19" (в редакции, действовавшей на момент проверки), которым предусмотрено, что в структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 обеспечивается возможность проведения рентгенографии органов грудной клетки, ультразвукового исследования брюшной полости, плевральной полости, сердечно-сосудистой системы, фибробронхоскопии, общего анализа крови, общего анализа мочи, исследования газов крови, комплексного исследования функции внешнего дыхания, а кроме того, в структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 рекомендуется обеспечить возможность проведения компьютерной томографии легких, диагностики с использованием методов амплификации нуклеиновых кислот, из чего следует, что данное положение носит рекомендательный характер, При этом согласно абз.3 пункта 10 Приложения 10 Приказа Минздрава России от 19 марта 2020 г. N 198н, в структурном подразделении медицинской организации для лечения COVID-19 для пациентов, находящихся в состоянии средней тяжести, проведение лабораторных и инструментальных методов исследования, предусмотренных абз.1 и 2 настоящего пункта, может быть обеспечено путем маршрутизации пациентов в иные медицинские организации, которые участвуют в оказании медицинской помощи пациентам с установленным диагнозом новой коронавирусной инфекции COVID-19 или с подозрением на новую коронавирусную инфекцию COVID- 19.

В предписании отражено, что из четырех стационаров, перепрофилированных для лечения COVID-19, проведение компьютерной томографии легких обеспечено лишь в двух.

При этом действительно, из материалов дела следует, что компьютерная томография осуществляется в ГБУЗ КО "Центральная городская клиническая больница" и ГБУЗ "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи".

Между тем, судами установлено, что приказом Министерства здравоохранения Калининградской области от 31 марта 2020 г.N 190 утверждена маршрутизация пациентов в условиях распространения новой коронавирусной инфекции, что согласуется с названными выше требованиями.

Установив указанные обстоятельства, суды первой и апелляционной инстанции пришли к правильному выводу о том, что предписание Управления Росздравнадзора по Калининградской области, выданное Министерству здравоохранения Калининградской области 24 июля 2020 года, не соответствует закону и нарушает права административного истца.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При этом судами обоснованно принято во внимание, что формулировка предписания от 24 июля 2020 года не содержит перечня действий, которые необходимо совершить Министерству здравоохранения Калининградской области по устранению выявленных нарушений, то есть по своему содержанию предписание не конкретизировано, нечеткое и неясное, то есть не соответствует требованиям пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", что также свидетельствует о его незаконности.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Центрального районного суда г. Калининграда от 15 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального органа Росздравнадзора по Калининградской области - без удовлетворения.

Решение Центрального районного суда г. Калининграда от 15 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 20 апреля 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 22 декабря 2021 года.