Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 г. по делу N 66а-64/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ермаковой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-84/2021 по административному исковому заявлению Ашихмина А.В, Фонда общественного контроля "В поле зрения" о признании не действующими в части Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск, утвержденных решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 (в редакции решения Думы города Иркутска от 29 сентября 2020 года N 007-20-017165/0 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск"), с апелляционной жалобой Фонда общественного контроля "В поле зрения", апелляционным представлением и.о. прокурора Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 3 августа 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 утверждены Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в изданиях "Иркутск официальный" N 54, 15 ноября 2016 года, "Ведомости органов местного самоуправления города Иркутска", N 10 (Часть I), (Решения Думы города Иркутска), 30 ноября 2016 года.

Решением Думы города Иркутска от 29 сентября 2020 года N 007-20-017165/0 в Правила землепользования и застройки внесены изменения.

Решение опубликовано "Иркутск официальный", N 38, 6 октября 2020 года (без приложений), Сетевое издание "Иркутскинформ.рф" http://irkutskinform.ru, 29 сентября 2020 года.

Фонд общественного контроля "В поле зрения" (далее по тексту - ФОК "В поле зрения", Фонд) обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части расположения на схеме границ территориальных зон земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, расположенных в границах улиц Цесовская Набережная, Чудотворская, Сурикова и Ленина, устанавливающих в отношении данных земельных участков территориальную зону ЖЗ-103, ЖЗ-103/2, указывая на их несоответствие статьям 1, 9, 30, 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статье 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статье 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пункту 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительством Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 решению Думы г..Иркутска от 21 марта 2016 года N 006-20-190279/6 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования города Иркутска", пунктам 5.2, 5.20 СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений, требованиям СНиП 2.07.01-89*, требованиям воздушного законодательства, постановлению администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-ПА "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон".

Кроме того, административный истец полагает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушена процедура его согласования с Министерством культуры Российской Федерации, поскольку город Иркутск приказом Минкультуры России и Минрегиона России от 29 июля 2010 года N 418/339 включен в перечень исторических поселений федерального значения. Между тем согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия не производилось.

В обоснование заявленных требований Фонд указал, что оспариваемым нормативным правовым актом земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, расположенные в границах улиц Цесовская Набережная, Чудотворская, Сурикова и Ленина, входящие в планировочный элемент П-01-02, отнесены к территориальной зоне "Жилые зоны", где допустима среднеэтажная жилая застройка многоквартирными жилыми домами (5-8 этажей). Отнесение данных земельных участков к указанной территориальной зоне осуществлено без учета требований градостроительных регламентов, создает угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц в случае начала строительства, поскольку это приведет к невозможности использования неопределенным кругом лиц земельного участка, относящегося к общему имуществу, а в дальнейшем повлечет нарушение прав участников долевого строительства и собственников смежных земельных участков вследствие того, что эти земельные участки будут использоваться для размещения на них парковок и элементов благоустройства жителями многоквартирных жилых домов, построенных с нарушением нормативов застройки земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N. Кроме того, спорные земельные участки находятся в водоохранной зоне. При принятии оспариваемых Правил землепользования и застройки не было учтено, что на смежных земельных участках осуществляется строительство инженерно-промышленных сооружений ТП-288, ТП-227, ПС "Цесовская", ПС "РКК", что предусматривает наличие у строящихся объектов санитарно-защитной зоны, в которой не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома. Нахождение в водоохранной зоне земельных участков, в отношении которых оспариваемым нормативным правовым актом установлены территориальные зоны ЖЗ-103 и ЖЗ-103/2, определяет особый режим их использования.

Строительство многоквартирных жилых домов в данном месте приведет к нарушению прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, и нормальную жизнедеятельность в границах оспариваемого планировочного элемента, так как они будут лишены права пользоваться водным объектом (река Ангара) и ее прибрежной территорией. В территориальной зоне ЖЗ-103, указанного выше планировочного элемента, имеет место пересечение границ территориальной зоны ЖЗ-103 автомобильной дорогой, что является нарушением градостроительного законодательства. Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки в отношении указанных земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N расчет нормативных показателей площадей осуществлен с дефицитом площади, что не соответствует территориальной зоне Ж3-103, ЖЗ-103/2. Имеет место нарушения требований воздушного законодательства.

Согласно Постановлению Администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-ПА "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N расположены в зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (1-го типа), а также в зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (2-го типа). Оспариваемые градостроительные регламенты, по мнению административного истца, установлены без предварительно выполненных историко-архитектурных исследований, градостроительного обоснования, что противоречит требованиям вышеуказанного постановления. Кроме того, нормативный правовой акт в оспариваемой редакции вместе с приложением N 1 к нему не опубликован в полном объеме, то есть не вступил в силу.

Определением Иркутского областного суда от 14 июля 2021 года к участию в административном деле N 3а-84/2021 в качестве административного соистца допущен Ашихмин А.В, поддержавший в полном объеме доводы и требования административного искового заявления ФОК "В поле зрения" с уточнениями.

Административный истец Ашихмин А.В. указывает, что спорные земельные участки расположены как в пределах водоохранной зоны, так и в границах прибрежной 20-метровой береговой полосы реки Ангара, что в свою очередь представляет собой территорию общего пользования, в силу закона, предоставленную для пользования неограниченного круга лиц.

Нахождение территориальной зоны ЖЗ-103 в пределах береговой линии реки Ангара не отвечает требованиям водоохранного законодательства, а также требованиям градостроительного и земельного закона, так как данная территория не подлежит передаче кому-либо, а само по себе наличие зоны ЖЗ-103, позволяющей осуществлять среднеэтажную жилую застройку в пределах предназначенной для всеобщего пользования территории порождает как правовую неопределенность для режима использования смежных земельных участков, так и угрозу утраты возможности беспрепятственного пользования той территорией, которая в силу закона предназначена для пользования неограниченного круга лиц.

Кроме того, Ашихмин А.В. считает, что из материалов Генерального плана города Иркутска следует, что на земельных участках, смежных с земельными участками с кадастровыми номерами N, N, N расположена перекачивающая станция и электрическая подстанция, которые являются объектами общегородского значения и обеспечивают город Иркутск соответствующими ресурсами, и установление зоны ЖЗ-103 на земельных участках может повлечь за собой угрозу для указанных объектов и причинить вред населению города Иркутска, в том числе и административному истцу.

Ашихмин А.В. считает, что размещенные на сайте Администрации г. Иркутска карты (приложения к генплану города - Приложение 1), указывают на нахождение технологических объектов топливно-энергетического комплекса, водоснабжения и водоотведения, ливневой канализации и инженерной защиты, и соответствующих инженерных сетей на территории бывшей ТЭЦ-2, где расположены указанные выше земельные участки, свидетельствует о невозможности назначения зоны ЖЗ-103 на всей территории, принадлежащей бывшей ТЭЦ-2 ввиду повышенной опасности данных объектов.

Решением Иркутского областного суда от 3 августа 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Фонд общественного контроля "В поле зрения" обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления, однако мотивов несогласия с решением суда первой инстанции в апелляционной жалобе не приводит.

С апелляционным представлением в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции обратился и.о. прокурора Иркутской области, в котором просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Не согласен с выводом суда об отсутствии нарушения процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки. Проверяя процедуру принятия изменений в Правила землепользования и застройки, суд исходит из того, что г. Иркутск является историческим поселением регионального значения на основании постановления Правительства Иркутской области от 8 мая 2014 года N243-пп и находит неправильным толкование истцами норм приказа Минкультуры Российской Федерации N 418 и Минрегиона Российской Федерации N 339 от 29 июля 2010 года "Об утверждении перечня исторических поселений", о том, что город Иркутск (под N 17), включен в перечень исторических поселений, как историческое поселение федерального значения. О том, что г. Иркутск относится к историческому поселению федерального значения свидетельствует тот факт, что данный приказ утвержден именно федеральными органами - Министерством культуры Российской Федерации и Министерством регионального развития Российской Федерации, кроме того данный перечень принят во исполнение порядка согласования градостроительных документов с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а также подтверждается информацией, полученной после рассмотрения настоящего дела по существу.

Относительно доводов апелляционной жалобы и апелляционного представления Думой города Иркутска, ООО Специализированный застройщик "Мечта", Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области представлены возражения, также прокурором, участвовавшим в деле, представлен отзыв на апелляционную жалобу административного истца.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления, возражений и отзыва на них, заслушав объяснения административного истца Ашихмина А.В, представителей Фонда общественного контроля "В поле зрения" Черненко М.А, Рогозного В.Ю, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Думы г. Иркутска Спичака В.Н, администрации г. Иркутска Рябцовской А.А, Андреевой Н.И, мэра г. Иркутска Андреевой Н.И, Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Карлина А.Ш, ООО "Мечта" Воробьева О.С, ООО "Иркутск Девелопмент" Ткач Н.Б, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, поддержавшей доводы апелляционного преставления, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 3 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, в том числе, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

В силу пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение суда является законным в том случае, когда оно вынесено при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительное зонирование согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определено как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

Историческим поселением согласно пункту 1 статьи 59 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в целях данного Федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.

Согласно пункту 5 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения, подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке. Срок рассмотрения федеральным органом охраны объектов культурного наследия проекта правил землепользования и застройки не должен превышать семь рабочих дней со дня поступления соответствующих документов от органа местного самоуправления.

Из материалов административного дела следует, что одним из оснований признания Правил землепользования и застройки в части расположения на схеме границ территориальных зон земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, расположенных в границах улиц Цесовская Набережная, Чудотворская, Сурикова и Ленина, устанавливающих в отношении данных земельных участков территориальную зону ЖЗ-103, ЖЗ-103/2, административные истцы указывали на нарушение процедуры согласования внесенных изменений в Правила землепользования и застройки с Министерством культуры Российской Федерации, поскольку г. Иркутск согласно Перечню исторических поселений, утвержденному Приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года N 418/339, отнесен к историческим поселениям федерального значения.

Суд первой инстанции, приходя к выводу об отсутствии необходимости в таком согласовании, исходил из того, что г. Иркутск является историческим поселением регионального значения в соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 8 мая 2014 года N 243-пп. Однако, как следует из материалов административного дела, приказ Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года N 418/339 не отменен, не изменен и является действующим.

Из частей 1 и 2 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Учитывая, что административные истцы в настоящем деле оспаривали положения Правил землепользования и застройки, которые относится к нормативным правовым актам, содержащим правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в указанной сфере, и подлежащих, в установленных законом случаях, согласованию с органом охраны объектов культурного наследия соответствующего уровня, непосредственно затрагивающего права и законные интересы указанного лица, подлежал разрешению вопрос об участии в данном административном деле в качестве заинтересованного лица Министерства культуры Российской Федерации в силу положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предоставляющих суду полномочия привлекать к участию в деле иных лиц, права и обязанности которых могут быть затронуты решением суда.

Разрешая административно-правовой спор, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии необходимости в согласовании с Министерством культуры Российской Федерации изменений в Правила землепользования и застройки, которое реализует права, предусмотренные статьей 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ. Суд, таким образом, разрешилвопрос о правах и обязанностях этого лица в его отсутствие.

Принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, является безусловным основанием для отмены судебного решения в апелляционном порядке.

При новом рассмотрении суду первой инстанции следует разрешить вопрос о вступлении в дело заинтересованных лиц, выполнить иные обязанности суда по подготовке дела к судебному разбирательству, установленные статьей 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и по результатам судебного разбирательства вынести законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 3 августа 2021 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению Ашихмина А.В, Фонда общественного контроля "В поле зрения" о признании не действующими в части Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск, утвержденных решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 (в редакции решения Думы города Иркутска от 29 сентября 2020 года N 007-20-017165/0 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск, направить в Иркутский областной суд на новое рассмотрение.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 января 2022 года.