Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 г. по делу N 66а-320/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Рогачёвой Ю.А, Красновой Н.П, при секретаре З.А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сучкова С.Н. о признании недействующим в части нормативного правового акта, по апелляционным жалобам административных ответчиков Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, заинтересованных лиц - Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, администрации города Перми, на решение Пермского краевого суда от 8 октября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогачёвой Ю.А, объяснения представителя административного истца ФИО17, представителя Пермской городской Думы - ФИО18, представителя Правительства Пермского края и Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края - ФИО19, представителя администрации города Перми и департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - ФИО20, заключение начальника отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия

установила:

Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273 в Правила землепользования и застройки города Перми внесены изменения, которыми изменены границы территориальных зон спортивных и спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3), средне этажной жилой застройки (Ж-2), подзон Ж-2 (П 0, 3), Ж-2 (В 6 эт) путем включения в границы территориальной зоны спортивных и спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3) земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" "адрес" согласно приложению 3 к решению (пункт 1.5 Решения).

Решение опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь N 98 от 25 декабря 2020 года.

Сучков С.Н, являясь собственником объектов недвижимости с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", расположенных на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.5 решения Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273, об оспаривании приложения N 3 к названному решению.

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что Правила землепользования и застройки города Перми в редакции оспариваемого акта не соответствуют Генеральному плану города Перми. Территориальная зона ЦС-3 не соотносится с установленной функциональной зоной согласно документам градостроительного зонирования. Внесенными изменениями в Генеральный план нарушены его права и законные интересы, ограничены возможности использования земельного участка.

Решением Пермского краевого суда от 8 октября 2021 года административный иск удовлетворен.

Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- пункт 1.5 решения Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143";

- приложение 3 "Фрагмент карты" к решению Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143".

На решение суда административными ответчиками - Пермской городской Думой, Правительством Пермского края и заинтересованными лицами - Министерством по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, администрацией города Перми поданы апелляционные жалобы, в которых просят судебное решение отменить, принять новое - об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

В апелляционных жалобах ссылаются на нарушение судом норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Указывают, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не противоречат Генеральному плану города Перми. Обращают внимание, что спорный земельный участок предоставлялся для целевого использования - строительства физкультурно-оздоровительной организации, то есть объектов социально-культурного назначения, имеющих общественное значение для городского округа. Внесение изменений в Правила землепользования и застройки осуществлено в целях сохранения существующего фактического использования земельного участка, не противоречит виду разрешенного использования, не изменяет назначение территории, отнесенной к функциональной зоне СТН-Ж, и не нарушает права административного истца.

Относительно доводов апелляционных жалоб административным истцом, прокурором Пермского края представлены возражения, в которых просят решение оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представитель Пермской городской Думы ФИО21, представитель Правительства Пермского края и Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края ФИО22, представитель администрации города Перми и департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми ФИО23 поддержали доводы апелляционных жалоб в полном объём, ссылаясь на доводы, изложенные в них.

Представитель административного истца ФИО24. возражала против удовлетворения жалоб, просила оставить решение суда без изменения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с требованиями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав заключение начальника отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, полагавшую решение суда первой инстанции законным и обоснованным, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с положениями части 1 статьи 208 КАС РФ, части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

В соответствии с положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Уставом города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150, определено, что Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми.

До 1 января 2021 года к компетенции городской Думы относилось, в частности: утверждение Генерального плана города Перми, внесение в него изменений; утверждение Правил землепользования и застройки города Перми, внесение в них изменений (стати 37, 38 Устава).

В соответствии с принятием Закона Пермского края от 07 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае" после 1 января 2021 года полномочия по утверждению Правил землепользования и застройки города Перми и внесении в них изменений переданы Правительству Пермского края (статья 2 Закона Пермского края N 603-ПК.)

С учетом вышеприведенных положений законодательства и Устава города Перми суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что Правила землепользования и застройки города Перми и оспариваемое решение о внесении в них изменений приняты уполномоченным органом в установленных форме и порядке, с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Удовлетворяя предъявленные исковые требования и признавая недействующими в части Правила землепользования и застройки города Перми суд первой инстанции исходил из их соответствия Генеральному плану города Перми и нарушения тем самым прав административного истца.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования, к которым отнесен генеральный план городского округа (статья 18 ГрК РФ), являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из систематического толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела ДД.ММ.ГГГГ между Департаментом земельных отношений администрации города Перми и Латыповым Д.Н. заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного "адрес", сроком до ДД.ММ.ГГГГ, для строительства физкультурно-оздоровительной организации.

Сучков С.Н. на основании договора купли-продажи от 26 декабря 2017 года, заключенного между ним и Латыповым Д.Н, является собственником объектов недвижимости, находящихся на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты": "данные изъяты". Площадка для велотриала 1.4 с кадастровым номером "данные изъяты"; "данные изъяты". Здание инвентарной 1.3 с кадастровым номером "данные изъяты"; "данные изъяты". Здание инвентарной 1.2 с кадастровым номером "данные изъяты"; "данные изъяты". Здание инвентарной 1.1 с кадастровым номером "данные изъяты" (право собственности на указанные объекты недвижимости зарегистрировано в ЕГРН в декабре 2017 года), что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках объектов недвижимости.

После регистрации права собственности на объекты недвижимости, Сучков С.Н. 29 декабря 2017 года обратился в Департамент земельных отношений администрации города Перми с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" под объектами недвижимости, на что 24 февраля 2021 года Департаментом в адрес Сучкова С.Н. направлено письмо N о подготовке проекта договора купли-продажи земельного участка с указанием цены выкупаемого объекта в размере 9 314 250 рублей.

Решением Орджоникидзевского районного суда города Перми от ДД.ММ.ГГГГ N установлен переход права аренды на Сучкова С.Н. с 27 декабря 2017 года.

Согласно Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, спорный земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в функциональной зоне средне- и малоэтажной застройки СТН-Ж.

В отношении каждого вида СТН посредством показателей Генерального плана (представленных в таблицах 1, 2, 3, 9, 10, 15) и местных нормативов градостроительного проектирования (подготавливаемых на основании показателей Генерального плана) устанавливаются стандартные параметры планируемого развития.

Согласно таблице 1 главы 4 функциональные зоны СТН-Ж относятся к зоне жилой застройки.

Дополнительные положения по реализации функционального зонирования Генерального плана в виде описания назначений функциональных зон определены в таблице 15 и материалах, указанных в пункте 13 главы 1.

Описание назначений функциональных зон, приведенное в таблице 15, и в материалах, указанных в пункте 13 главы 1, подлежат учету при подготовке предложений о внесении изменений в ПЗЗ в части градостроительных регламентов (пункты 1-2 главы 6 раздел II).

Так, согласно таблице 15, формирование СТН-Ж должно направляться следующими целевыми установками созданием правовых, административных и экономических условий для: 1. преимущественно жилого использования территории; 2. возможности сочетания жилых домов не выше четырех этажей, блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа не выше трех этажей. Посредством внесения изменений в ПЗЗ могут устанавливаться зоны и/или подзоны размещения зданий жилого и нежилого назначения выше четырех этажей; 3. развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

До внесения решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273 изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, земельный участок административного истца находился в территориальной зоне Ж-2, которая соответствовала функциональной зоне по генплану - средне- и малоэтажной застройки СТН-Ж.

После внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки спорный земельный участок расположен в территориальной зоне спортивных, спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3).

В соответствии с пунктами 1, 2 части 2 статьи 33 ГрК РФ основаниями для внесения изменений в правила землепользования и застройки, в том числе являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений, а также поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Из материалов дела следует, что основанием для внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки послужило обращение 09 сентября 2020 года Департамента земельных отношений администрации города Перми в Комиссию по землепользованию и застройке города Перми с предложением об установлении территориальной зоны спортивных, спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3), в отношении земельного участка "данные изъяты".

Вместе с тем, согласно Правилам землепользования и застройки города Перми, территориальная зона Ж-2 (зона среднеэтажной жилой застройки) выделена для формирования многофункциональных городских территорий с размещением многоквартирных жилых домов с широким спектром услуг.

К основным видам разрешенного использования территориальной зоны Ж-2 относятся: среднеэтажная застройка, общежития, дошкольное, начальное и среднее общее образование, площадки для занятий спортом, оказание социальной помощи населению, оказание услуг связи, магазины, бытовое обслуживание, амбулаторно-поликлиническое обслуживание, общественное питание, объекты культурно-досуговой деятельности, парки культуры и отдыха.

Территориальная зона ЦС-3 - зона спортивных и спортивно-зрелищных сооружений, Правилами землепользования и застройки города Перми отнесена к специальным обслуживающим зонам для объектов с большими земельными участками.

К основным видам разрешенного использования земельных участков территориальной зоны ЦС-3 относятся: спорт, обеспечение спортивно-зрелищных мероприятий, водный спорт, причалы для маломерных судов.

Исходя из изложенного, установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона ЦС-З в отношении земельного участка истца, вопреки доводам административных ответчиков и заинтересованных лиц, не соответствует установленной Генеральным планом города Перми функциональной зоне - средне- и малоэтажной застройки СТН-Ж, и не предполагает строительство объектов жилого назначения.

Всем доводам административных ответчиков и заинтересованных лиц об обратном, судом первой инстанции дана надлежащая, обоснованная правовая оценка, с которой судебная коллегия соглашается, поскольку она основана на всестороннем исследовании и установлении юридически значимых обстоятельств по делу, при правильном применении норм материального права, регулирующего спорные правоотношения.

Как правильно отменено судом первой инстанции Генеральным планом предусмотрены иные функциональные зоны, соответствующие использованию земельных участков для целей спортивных и спортивно-зрелищных сооружений - ТСП-ОД (общественно-деловая, специализированная зона) и ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов).

Доводы апелляционных жалоб, что внесение изменений в Правила землепользования и застройки и установление в отношении земельного участка территориальной зоны ЦС-3 осуществлено в соответствии с фактическим назначением и использованием земельного участка, судебная коллегия признает несостоятельными.

Несоответствие установленной Генеральным планом функциональной зоны фактическому землепользованию не влечет недействительность указанного правового акта. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки города Перми отнесение земельного участка истца в территориальную зону ЦС-3 - зону спортивных и спортивно-зрелищных сооружений, привело к несоответствию с Генеральным планом города Перми с функциональной зоной средне- и малоэтажной застройки СТН-Ж, в нарушение требований градостроительного законодательства, то в этой части Правила землепользования и застройки подлежат признанию недействующими.

Нарушение прав административного истца, как правильно указано судом первой инстанции, обусловлено самим несоответствием территориальной зоны функциональной зоне вопреки требованиям действующего законодательства, что влечет ограничение его прав и возможностей использования земельного участка.

Ошибочное указание судом первой инстанции, что административный истец является собственником спорного участка, при отсутствии у него зарегистрированного в установленном законом порядке права собственности, не может повлечь отмену судебного решения.

Доводы апелляционных жалоб по сути направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела.

Определяя момент, с которого в оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции правильно руководствовался положениями пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, учел разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и признал оспариваемые нормы не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Учитывая, что при рассмотрении дела судом правильно применен закон, регулирующий спорные правоотношения, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана верная правовая оценка, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Пермского краевого суда от 8 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Пермской городской Думой, Правительства Пермского края, Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, администрации города Перми - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 3 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи