Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2022 г. по делу N 66а-542/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Савинова К.А.

при секретаре Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использования систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Поповой Е.В. о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 27 сентября 2021 год, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснение представителя административного истца "данные изъяты", представителя Департамента градостроительства городского округа Самара "данные изъяты" заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты", судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539 утвержден Генеральный план городского округа Самары (далее также - Генплан). Указанное решение официально опубликовано в издании "Самарская Газета", N59(3852) 3 апреля 2008 года (карты и схемы), N64(3857) 10 апреля 2008 года.

Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 внесены изменения в решение Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самары". Указанное решение официально опубликовано в издании "Самарской Газете" N 29 (4806) 18 февраля 2012 года.

Попова Е.В. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка, расположенного в кадастровом квартале "Номер", в координатах характерных точек, определенной схемой расположения земельного участка, выполненного 26 сентября 2019 года кадастровым инженером "данные изъяты"

В обоснование требований административный истец указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером "Номер" площадью 308 кв.м, расположенный по адресу: "Адрес" на котором расположен жилой дом, находящийся в собственности истца. 17 октября 2019 года административный истец обратился с заявлением в Департамент градостроительства г.о. Самары о предварительном согласовании представления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 42 кв.м, расположенного в кадастровом квартале "Номер" для ведения садоводства в аренду сроком на 5 лет. Распоряжением Департамента градостроительства г.о. Самары от 8 ноября 2019 года N РД-212 административному истцу отказано в предоставлении земельного участка в связи с расположением земельного участка в границах красных линий. Решением Ленинского районного суда г.о. Самара от 8 декабря 2020 года в удовлетворении требований административного истца о признании незаконным указанного распоряжения было отказано. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит части 1, 3 статьи 42, пункту 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ и нарушает её права.

Решением Самарского областного суда от 27 сентября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка площадью 42 кв.м, расположенного в кадастровом квартале "Номер" по адресу ориентира: "Адрес" в координатах характерных точек, определенных схемой расположения земельного участка от 26 сентября 2019 года, выполненной кадастровым инженером "данные изъяты"

В апелляционной жалобе Дума городского округа Самара (далее также Дума) просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы считает, что суд, руководствуясь при вынесении оспариваемого решения статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ), нарушил нормы материального права, применив норму закона не подлежащую применению, при этом судом не были учтены подлежащие в данном случае применению нормы статей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "о введении в действие ГрК РФ; вывод суда первой инстанции о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, не обоснован. Дума полагает, что ссылка суда первой инстанции на Порядок также является необоснованной. Кроме того, истец вправе уточнить границы спорного земельного участка в установленном законом порядке, однако, истец в административном порядке с соответствующим заявлением в Департамент градостроительства городского округа Самара не обращался.

В апелляционной жалобе Департамент градостроительства городского округа Самара (далее также Департамент) просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы полагает, что решение суда является незаконным, принятым с неправильным применением норм материального права; судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. Департамент считает, что вывод суда первой инстанции о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий основан на неправильном применении норм материального права. Обращают внимание на то, что наличие красных линий подтверждается сведениями из Схемы N5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана городского округа Самара. Совокупность условий для обжалования нормативного правового акта отсутствует, оспариваемый нормативный правовой акт является законным и не нарушает права административного истца.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвующим в деле прокурором и административным истцом представлены возражения, в которых они просят решение Самарского областного суда от 27 сентября 2021 года оставить без изменения.

Представитель Департамента градостроительства городского округа Самара "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение чуда отменить, жалобу удовлетворить.

Представитель административного истца "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонила, просила решение оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана относилось к вопросам местного самоуправления поселения, утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

С учетом изложенного, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченными органами в установленной форме и официально опубликован, что не оспаривается участниками процесса.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий. При этом суд первой инстанции не принял, как не имеющие юридического значения для правильного разрешения возникшего спора, доводы административного ответчика об определении красных линий Генеральным планом г. Куйбышева в 1987 году, постановки на кадастровый учет нежилых зданий позже утверждения красных линий.

Доказательствами по делу подтверждается, что Поповой Е.В. принадлежит земельный участок с кадастровым номером "Номер", площадью 400 +/- 7 кв.м, категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", расположенный по адресу: "Адрес", что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 23 июня 2021 года.

Кроме того, Поповой Е.В. на праве собственности принадлежали земельные участки с кадастровыми номерами:

- "Номер" площадью 308 +/- 6 кв.м, категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для индивидуальной жилой застройки", расположенный по адресу: "Адрес" дата постановки на кадастровый учет 26 февраля 2015 года, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости от 19 июня 2018 года, 25 мая 2021 года.

- "Номер" площадью 88 +/- 3, 28 кв.м, категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для ведения гражданами садоводства и огородничества", расположенный по адресу: "Адрес" дата постановки на кадастровый учет 9 февраля 2018 года, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 25 мая 2021 года.

Согласно выписок из ЕГРН от 29 июля 2021 года, 23 июня 2021 земельные участки с кадастровыми номерами "Номер", "Номер" сняты с кадастрового учета 23 июня 2021 года, образован земельный участок с кадастровым номером "Номер", поставленный на кадастровый учет 23 июня 2021 года.

Также Поповой Е.В. на праве собственности принадлежит жилой дом площадью 53, 5 кв.м, расположенный по адресу: "Адрес", что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости.

При таких обстоятельствах Попова Е.В. является надлежащим административным истцом. При обращении за судебной защитой, последняя полагала, что определенные Генпланом красные линии не соответствует действующему законодательству, что в свою очередь, препятствует Поповой Е.В. в пользовании собственностью.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Как усматривается из материалов дела, Генеральный план включает, среди прочего, схему N5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", на которой отображены красные линии застройки. Данная схема с отображением красных линий включена в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181.

Довод апелляционных жалоб о соответствии названной схемы градостроительному законодательству, действовавшему на указанную дату, отклоняются судебной коллегией как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства в силу следующего.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 года, красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 года, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Способ защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, чьё право нарушено, в связи с чем наличие возможности обращения в административный орган, не лишает административного истца возможности обратится за судебной защитой, обязательной досудебной процедуры разрешения споров данной категории не предусмотрено.

Судебные акты, на которые ссылаются заявители жалобы, преюдициального значения для возникшего спора не имеют.

Наличие у органов местного самоуправления права изменять месторасположения красных линий, а также иные доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда в оставшейся части по доводам жалобы, а также для выхода за пределы указанных доводов не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 27 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 марта 2022 года

Председательствующий

Судьи