Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2021 г. по делу N 66а-1455/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-263/2021 по апелляционной жалобе Ломоносова Ивана Максимовича на решение Санкт-Петербургского городского суда от 28 сентября 2021 года, которым оставлен без удовлетворения его административный иск о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного истца Ломоносова И.М. - адвоката Усача П.В, представителей административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга - Афониной Е.И. и Гусевой Е.А, заключение прокурора Парфеновой Е.Г,

УСТАНОВИЛА:

13 марта 2020 года Правительство Санкт-Петербурга приняло постановление N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Постановление N 121), которое опубликовано в эту же дату на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Постановлением N 121 на территории Санкт-Петербурга введён режим повышенной готовности для органов управления и сил Санкт-Петербургской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также на территории Санкт-Петербурга введены определённые запреты и ограничения.

В Постановление N 121 многократно вносились изменения, на день принятия решения судом первой инстанции оно действовало в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 24 сентября 2021 года N 708, которое опубликовано 24 сентября 2021 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, а также 27 сентября 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30 июля 2021 года N 549 внесены изменения в пункт 2-37 Постановления N 121, который предусмотрел установку защитного экрана по периметру объекта розничной торговли.

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 июля 2021 года N 549 опубликовано 30 июля 2021 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, а также на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Таким образом, пункт 2-37 Постановления N 121 устанавливает, что работа объектов розничной торговли, не имеющих торгового зала, в торгово-развлекательных центрах (комплексах), торговых центрах допускается при соблюдении собственниками и иными законными владельцами торгово-развлекательных центров (комплексов), торговых центров условия установки защитного экрана по периметру объекта розничной торговли.

Ломоносов И.М, являясь арендатором объекта розничной торговли, не имеющего торгового зала, в многофункциональном торгово-развлекательном комплексе, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим пункт 2-37 Постановления N 121 в той части, в которой он возлагает обязанность по установке защитного экрана по периметру объекта розничной торговли.

В обоснование административного иска указал, что оспариваемая норма не соответствует статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку создаёт дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов в зависимости от вида объекта розничной торговли, вынуждая владельцев торговых объектов, не имеющих торговых залов, нести расходы по установке таких экранов. Также указал на отсутствие технических характеристик защитных экранов, что влечёт неопределённость правового регулирования, и считает данное ограничение произвольным, поскольку оно не направлено на противодействие распространению коронавирусной инфекции.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 28 сентября 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда и удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; неправильное применение норм материального права.

На апелляционную жалобу участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

Представитель административного истца в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представители административного ответчика просили апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о законности обжалуемого решения.

Административный истец о времени и месте рассмотрения жалобы извещён своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия полагает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно пунктам "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Согласно части 2 преамбулы Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Согласно подпунктам "а", "м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11, статье Федерального закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации: принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

Подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено, что Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее - Правила).

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 3, подпунктам "в" и "г" пункта 4 Правил при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны: соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.

При угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается: осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Согласно пунктам "а", "о-1", "о-10", "о-11" статьи 7 закона Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге" Правительство Санкт-Петербурга: принимает на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законов Санкт-Петербурга нормативные правовые акты в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций и обеспечивает их выполнение; принимает решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил Санкт-Петербургской подсистемы; устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом "о-1" настоящей статьи; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Санкт-Петербурга или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с подпунктом "а-2" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а-1" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Суд первой инстанции правильно пришёл к выводу, что оспариваемое постановление принято Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия, введения его в действие, в том числе правил опубликования, что административным истцом не оспаривалось.

Проверяя соответствие оспариваемого пункта Постановления N 121 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу об отсутствии такого противоречия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Пунктом 1 статьи 31 этого же Федерального закона предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 указанного Федерального закона).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же Федерального закона ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор" установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населённых пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учётом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза её развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Пунктом 2.2 предписания Главного государственного санитарного врача по Санкт-Петербургу от 27 июля 2021 года N 78-00-09/27-0523-2021-ДСП предложено со 2 августа 2021 года установить защитный экран по периметру объекта розничной торговли на объектах розничной торговли, не имеющих торгового зала, в торгово-развлекательных центрах (комплексах), торговых центрах.

Оспариваемой нормой временно установлены обязательные правила поведения, ограничивающие возможность передачи воздушно-капельным путём коронавирусной инфекции (2019-nCoV), внесённой постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

Учитывая приведённые выше положения, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о соответствии пункта 2-37 Постановления N 121 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на создание дискриминационных условий.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" даны разъяснения, согласно которым антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции").

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом.

Вопреки доводам административного истца, оспариваемое требование не может рассматриваться как создающее дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, так как обусловлено публичным интересом, направлено исключительно на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Санкт-Петербурга, и распространяется на всех владельцев объектов розничной торговли, не имеющих торгового зала, в торгово-развлекательных центрах (комплексах), торговых центрах.

Доводы административного истца в той части, что пункт 2.2 предписания Главного государственного санитарного врача по Санкт-Петербургу от 27 июля 2021 года N 78-00-09/27-0523-2021-ДСП адресован не Правительству Санкт-Петербурга, а иным лицам, обоснованно не принят во внимание судом первой инстанции, поскольку оспариваемая норма направлена на обеспечение исполнения владельцами торговых объектов необходимых требований путём установления обязательных правил поведения, что относится к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга.

Доводы апелляционной жалобы об ошибочности применения судом первой инстанции "МР 3.1/2.3.5.0191-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. 2.3.5. Предприятия торговли. Рекомендации по профилактике новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в предприятиях торговли. Методические рекомендации", утверждённых Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 1 июня 2020 года, а также стандарта безопасной деятельности, утверждённого распоряжением Комитета по промышленной политике, инновациям и торговле Санкт-Петербурга от 30 июля 2021 года N 3537-р, не являются основанием для отмены судебного акта, поскольку суд сделал вывод лишь об отсутствии противоречий оспариваемой нормы указанным методическим рекомендациям и стандарту безопасной деятельности.

Доводы апелляционной жалобы в той части, что суд сделал выводы на основании доказательств, которые не были исследованы в судебном заседании, сводятся к целесообразности (эффективности) применения оспариваемого требования, что не влияет на правильность принятого судом решения, поскольку эффективность оспариваемого требования выходит за пределы исследования по настоящему делу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, отсутствие нормативно установленных характеристик защитных экранов с учётом различных параметров объектов розничной торговли не говорит о неопределённости оспариваемой нормы.

Таким образом, судом первой инстанции верно установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, выводы являются обоснованными, доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права и направлены на иную оценку представленных доказательств.

С учётом изложенного, принимая во внимание, что при рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлёкших вынесение незаконного решения, судебная коллегия не находит оснований для его отмены.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 28 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ломоносова Ивана Максимовича - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи