Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 г. по делу N 66а-278/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-266/2021 по апелляционной жалобе Волчихиной Л.А. на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 декабря 2021 года, которым отказано в удовлетворении её административного иска о признании не действующим в части Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2011 года N73-ЗАО "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа Булыгиной Н.В, возражавшей против доводов жалобы, представителя Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа Демина Д.А, находившего решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

Волчихина Л.А. обратилась в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа с административным иском, в котором просила признать не действующей полностью с 1 января 2021 года часть 9 статьи 3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2011 года N73-ЗАО "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе" (в редакции Закона от 25 сентябре 2020 года N93-ЗАО "О внесении изменений в статью 3 закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе") (том 1, л.д.6-13). Административный иск мотивирован тем, что оспариваемой нормой фактически установлено правовое регулирование, предусматривающее, что получение материнского (семейного) капитала связывается, в том числе с фактом государственной регистрации рождения ребёнка исключительно органом записи актов гражданского состояния Ямало-Ненецкого автономного округа.

В случае рождения ребёнка за пределами Ямало-Ненецкого автономного округа и его регистрации в органах записи актов гражданского состояния в ином субъекте Российской Федерации право на получение материнского (семейного) капитала утрачивается, за исключением выезда женщины за пределы автономного округа на период беременности и родов по направлению медицинской организации Ямало-Ненецкого автономного округа. По мнению истца, вводя в действие оспариваемое регулирование, направленное на регламентацию дополнительных условий для получения материнского (семейного) капитала, региональный законодатель устанавливает формальное условие для его получения: осуществление государственной регистрации рождения ребёнка исключительно компетентными органами Ямало-Ненецкого автономного округа; в связи с чем, получение материнского (семейного) капитала фактически ставится в зависимость от соблюдения этого требования, а именно: места выдачи органами записи актов гражданского состояния (Ямало-Ненецкий автономный округ) свидетельства о рождении ребёнка, в связи с рождением которого возникло право на получение материнского (семейного) капитала.

Административный истец, указывая, что оспариваемая норма ставит возможность получения материнского (семейного) капитала в зависимость от способа реализации права на регистрацию рождения ребёнка, который предусмотрен федеральным законом, ссылался на её произвольность, наличие в ней неопределённости.

Решением Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 декабря 2021 года в удовлетворении административного иска Волчихиной Л.А. отказано (том 1, л.д.224-234).

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования (том 2, л.д.3-9).

На апелляционную жалобу Законодательным Собранием Ямало-Ненецкого автономного округа (том 2, л.д.27-35), Департаментом социальной защиты населения Ямало-Ненецкого автономного округа (том 2, л.д.40-50), участвующим в деле прокурором (том 2, л.д.54-58) представлены возражения, а Губернатором Ямало-Ненецкого автономного округа - отзыв (том 2, л.д.61-72).

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений и отзыва на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа государственной власти субъекта с соблюдением процедуры его принятия и опубликования.

Данный вывод суда является правильным, подтверждён материалами дела, административным истцом нормативный акт по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемое регулирование на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, ссылаясь на положения статей 1, 7, частей 1 и 2 статьи 38, пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 19 мая 1995 года N81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", статьи 47 Семейного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8, статьи 15, пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 15 ноября1997 года N143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"; пришёл к выводу, что законодатель Ямало-Ненецкого автономного округа в дополнение к гарантиям, установленным на федеральном уровне, в оспариваемом законе предусмотрел для лиц, постоянно и преимущественно проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе, зарегистрировавших ребёнка в органах записи актов гражданского состояния Ямало-Нененецкого автономного округа, дополнительную меру социальной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, предоставляемой за счёт бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа; законодатель Ямало-Нененецкого автономного округа, реализуя свои полномочия в указанной мере и осуществляя самостоятельное правовое регулирование соответствующих отношений, вправе был определить в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа "О материнском (семейном) капитале" круг лиц, на которых распространяется действие указанного закона, включая условия, при выполнении которых предоставляется материнский (семейный капитал).

Между тем, формулируя указанные выводы, судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесённым федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств регионального бюджета, относит решение вопросов, в том числе социальной поддержки семей, имеющих детей (подпункт 24 пункта 2).

Согласно пункту 2.1 указанной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Исходя из критериев нуждаемости, субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств собственного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов).

При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьёй 26.3-1, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии такой возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов).

Реализуя предписания статей 7, 38 и 39 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель предусмотрел меры социальной поддержки и защиты граждан, имеющих детей, и определилкруг лиц, нуждающихся в такой защите, а также условия её предоставления.

Согласно статье 2 Федерального закона от 19 мая 1995 года N81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" законодательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из названного федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми.

Дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь, установлены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", частью 2 статьи 1 которого предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счёт средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направление расходования денежных средств своего бюджета.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2018 года N2929-О, защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1 Конституции Российской Федерации), федеральный законодатель при определении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты семей, имеющих детей, закрепил за ними право устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной помощи и социальной поддержки для отдельных категорий граждан (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3, часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; часть 2 статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"). Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя указанное полномочие, вправе определить форму и виды социальной помощи (поддержки), условия её предоставления семьям с детьми за счёт собственных средств. Поскольку данные меры устанавливаются дополнительно к льготам, гарантиям и иным социальным мерам, предусмотренным на федеральном уровне, он не лишён возможности изменять правовое регулирование в указанной сфере с учётом жизненной ситуации, в которой оказываются данные семьи, а также исходя из финансово-экономических возможностей субъекта Российской Федерации, соблюдая при этом баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Статьёй 1 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2011 года N73-ЗАО "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе" (далее Закон о материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе) установлено, что он устанавливает порядок предоставления материнского (семейного) капитала семьям, имеющим детей, в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. Статьёй 2 этого нормативного правового акта регламентировано, что в настоящем Законе используются следующие основные понятия: материнский (семейный) капитал - средства окружного бюджета, предоставляемые по направлениям, установленным настоящим Законом; свидетельство на материнский (семейный) капитал - именной документ, подтверждающий право на материнский (семейный) капитал.

Регламентация правоотношений по материнскому (семейному) капиталу в этом субъекте федерации определена в статье 3 Закона о материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе.

Частью 1 статьи 3 Закона о материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе установлено, что право на материнский (семейный) капитал возникает при рождении (усыновлении) ребёнка (детей), имеющего (имеющих) гражданство Российской Федерации, у следующих граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории автономного округа не менее одного года: женщин, родивших (усыновивших) третьего ребёнка и последующих детей начиная с 1 января 2020 года (пункт 1); мужчин, являющихся единственными усыновителями третьего и последующих детей, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2020 года (пункт 3); женщин, родивших (усыновивших) второго ребёнка начиная с 1 января 2020 года (пункт 4); мужчин, являющихся единственными усыновителями второго ребёнка, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2020 года (пункт 5).

Частью 9 статьи 3 Закона о материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе регламентировано:

"Право на материнский (семейный) капитал у лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, возникает при условии государственной регистрации рождения (усыновления) ребёнка (детей), в связи с рождением (усыновлением) которого (которых) возникает право на материнский (семейный) капитал, органами записи актов гражданского состояния автономного округа.

Условие, предусмотренное абзацем первым настоящей части, не распространяется на женщин в случае их выезда за пределы автономного округа на период беременности и родов по направлению подведомственной исполнительному органу государственной власти автономного округа в сфере охраны здоровья медицинской организации".

Часть 9 статьи 3 указанного Закона введена пунктом 3 статьи 1 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 сентября 2020 года N93-ЗАО "О внесении изменений в статью 3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе".

При этом абзац первый части 9 статьи 3 Закона в настоящее время действует в редакции Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 сентября 2021 года N86 и звучит:

"Право на материнский (семейный) капитал у лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, возникает при условии государственной регистрации рождения (усыновления) ребёнка (детей), в связи с рождением (усыновлением) которого (которых) возникает право на материнский (семейный) капитал, органами записи актов гражданского состояния автономного округа или многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг в автономном округе".

Положения пункта 3 статьи 1 Закона от 25 сентября 2020 года N93-ЗАО вступают в силу с 1 января 2021 года и распространяются на лиц, указанных в части 1 статьи 3 Закона о материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе (в редакции настоящего Закона), родивших (усыновивших) ребёнка (детей) начиная с 1 января 2021 года.

В силу пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", действовавшего на дату принятия оспариваемой нормы, государственная регистрация рождения производится органом записи актов гражданского состояния по месту рождения ребёнка или по месту жительства родителей (одного из родителей) или многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг, на который возложены полномочия в соответствии с пунктом 2.2 статьи 4 настоящего Федерального закона.

В силу пункта 2 этой же правовой нормы, действующей в настоящее время, в записи акта о рождении указывается фактическое место рождения ребёнка или наименование места, в котором ребёнок был найден (наименование государства, субъекта Российской Федерации (административно-территориального образования иностранного государства); наименование городского, сельского поселения или другого муниципального образования).

В соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", акты гражданского состояния - действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан.

Рождение как акт гражданского состояния подлежит государственной регистрации в порядке, установленном данным законом (пункты 1, 2 статьи 3). Государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 4).

Оспариваемая статья возможность реализации установленного в ней права на получение материнского (семейного) капитала как дополнительной меры социальной поддержки регионального характера ставит в зависимость от наличия факта государственной регистрации рождения ребёнка (детей) органами записи актов гражданского состояния автономного округа.

Между тем, факт государственной регистрации рождения ребёнка в субъекте федерации, в котором не проживают родители (родитель) этого ребёнка, не порождает у них прав на получение материнского (семейного капитала) в этом субъекте, устанавливающим такие меры поддержки исключительно для жителей своего региона, в связи с чем не может умалять их право на такое обеспечение субъектом федерации по месту их жительства исключительно от формального требования, ставящего их в неравное положение по социальному обеспечению по сравнению с иными жителями своего региона, относящимися к этой же категории граждан.

При этом, оспариваемая статья не предполагает возможность получения материнского (семейного) капитала в случае рождения ребёнка за пределами автономного округа с последующим проживанием ребёнка и его родителей по месту постоянного жительства в этом автономном округе.

С учётом положений статей 2 и 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", оспариваемые нормы действительно не нарушают права граждан на свободу передвижения, не ограничивают их в реализации.

Однако факт государственной регистрации рождения ребёнка в ином субъекте федерации не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В связи с изложенным, вопреки выводам суда, оспариваемые положения противоречат основополагающим конституционным принципам справедливости, равенства, соразмерности.

Судебная коллегия находит произвольным оспариваемое правовое регулирование, поскольку оно не направлено на улучшение демографической ситуации в регионе, т.к. факт регистрации рождения органами записи актов гражданского состояния автономного округа не влияет на показатель рождаемости в данном округе. Таким показателем является не формальный акт регистрации рождения, а выбор родителями ребёнка после его рождения места жительства ребёнка в данном автономном округе.

Такой вывод подтверждается и положениями статьи 3 Закона о материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе, устанавливающими право на материнский (семейный) капитал только для лиц, постоянно проживающих на территории автономного округа не менее одного года.

При этом введённое регулирование не носит адресности предоставления указанной меры социальной поддержки в зависимости от социально значимых факторов, например, нуждаемости, в нём регламентировано дискриминирующее установление к порядку получения меры социальной поддержки для одной и той же категории граждан.

Таким образом, оспариваемые нормы ставят в неравное положение лиц одной и той же категории, на которых распространяется оспариваемый в части Закон, с позиции дискриминирующего основания по факту государственной регистрации рождения ребёнка в ином субъекте федерации.

Судебная коллегия отмечает, что предпочтительный подход в определении предоставляемой меры социальной поддержки регионального характера, отражённый в оспариваемом регулировании, не устраняет создаваемое ею же фактическое неравенство граждан (возможных получателей такой меры) в распределении социально-имущественных благ соразмерно принципам справедливости и равенства.

Положения, предполагающие применение дифференцированного порядка определения и установления дополнительной меры социальной поддержки в зависимости от критерия установления места (субъекта, региона) государственной регистрации рождения ребёнка (детей), в связи с рождением которого (которых) возникло право на получение материнского (семейного) капитала, на территории конкретной административно-территориальной единицы, содержат в себе правовые нормы, позволяющие применять их различно в нарушение запрета дискриминации.

При этом исключительная прерогатива законодателя на нормативное введение адресных дополнительных мер социальной поддержки не должна осуществляться произвольно, либо носить усмотрительный характер.

Введение оспариваемого регулирования, обоснованное ответчиком стимулированием роста рождаемости в регионе, не оправдывает дискриминационный её характер, выразившийся в неравном подходе к определению лиц из одной и той же категорий граждан, которым может быть она предоставлена.

Правомерное равноправие в оспариваемом регулировании отсутствует.

Таким образом, поскольку оспариваемые нормы не соответствуют установленным общепризнанным конституционным принципам справедливости и равенства, носят дискриминирующие, избыточные правовые установления в отсутствие соответствующего обоснования, имелись достаточные основания для их признания не действующими.

С учётом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением нового об удовлетворении заявленных требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом применения этой нормы считает, что он подлежит признанию не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 ноября 2021 года отменить.

Признать не действующей с даты принятия настоящего апелляционного определения часть 9 статьи 3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2011 года N73-ЗАО "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе".

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: