Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 марта 2022 г. по делу N 66а-313/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-350/2021 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Доверие Петровское" на решение Челябинского областного суда от 27 декабря 2021 года, которым частично удовлетворён его административный иск о признании не действующим в части решения Челябинской городской Думы от 22 декабря 2015 года N 16/32 "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Доверие Петровское" - Яшкевича С.М, заключение прокурора Яковлевой Н.В,

УСТАНОВИЛА:

22 декабря 2015 года Челябинской городской Думой было принято решение N 16/32 "Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска" (далее - Решение), которое опубликовано 25 декабря 2015 года на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru, в издании "Вечерний Челябинск", N 99, в издании "Сборник правовых актов Челябинской городской Думы первого созыва", N 14 (часть 2).

Пунктом 1 Решения утверждены Правила благоустройства территории города Челябинска (далее - Правила).

Согласно пункту 11.1, подпункту 15 пункта 73, пунктам 124, 126, 127, абзацу второму пункта 141 Правил дворовый проезд - объект благоустройства на придомовой территории, предназначенный для проезда транспортных средств от проезжей части улиц и дорог общественного пользования либо от квартальных проездов к жилым и нежилым помещениям многоквартирного дома или группе многоквартирных домов.

Работы по благоустройству и содержанию на газонной части, расположенной вдоль многоквартирных домов, осуществляют организации, осуществляющие управление/эксплуатацию многоквартирными домами.

Тротуары, придомовые территории и проезды очищаются от снега и наледи до асфальта, посыпаются песком или другими противогололедными материалами.

В летний период придомовые территории, дворовые проезды и тротуары должны быть очищены от пыли и мусора. Чистота на территории должна поддерживаться в течение рабочего дня.

Краны для полива из шлангов придомовых территорий оборудуются во всех многоквартирных домах и содержатся в исправном состоянии. Ответственность за их оборудование и эксплуатацию возлагается на собственников помещений в многоквартирных домах или лиц, осуществляющих по договору управление/эксплуатацию многоквартирными домами.

Создание и содержание контейнерных площадок для накопления ТКО (твёрдых коммунальных отходов), образующихся в многоквартирных домовладениях, осуществляют собственники помещений в многоквартирном доме (организации, обслуживающие жилищный фонд, если собственниками заключен договор на управление/эксплуатацию многоквартирным домом).

Пункты 11.1, 126 Правил действуют в редакции решения Челябинской городской Думы от 19 декабря 2017 года N 36/29, которое опубликовано 22 декабря 2017 года на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru, в издании "Вечерний Челябинск", N 99, в издании "Сборник правовых актов Челябинской городской Думы первого созыва", N 33 (часть 2).

Подпункт 15 пункта 73 Правил действует в редакции решения Челябинской городской Думы от 26 марта 2019 года N 50/12, которое опубликовано 29 марта 2019 года на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru, в издании "Вечерний Челябинск", N 24, в издании "Сборник правовых актов Челябинской городской Думы первого созыва", N 46 (часть 2).

Общество с ограниченной ответственностью "Доверие Петровское" (далее - Общество), являясь организацией, осуществляющей управление многоквартирными домами N N по улице "адрес", обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими пункт 11.1, подпункт 15 пункта 73, пункты 124, 126, 127, абзац второй пункта 141 Правил.

В обоснование заявленных требований указало, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, допускают неоднозначное толкование, чем возлагают на Общество дополнительные обязанности.

Решением Челябинского областного суда от 27 декабря 2021 года заявленные требования удовлетворены частично: признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 127, абзац второй пункта 141 Правил; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит отменить решение суда в части оставленных без удовлетворения требований, в связи с неправильным применением норм материального права, и удовлетворить заявленные требования в этой части.

На апелляционную жалобу участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

Представитель административного истца в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о законности обжалуемого судебного акта.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения представителя административного истца, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Пунктом 25 части 1 статьи 16, пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросу местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 22, подпункта 7 пункта 2 статьи 25 Устава города Челябинска (в редакции на день принятия Решения) Челябинская городская Дума является представительным органом города Челябинска.

В компетенции Челябинской городской Думы находится утверждение правил благоустройства территории города Челябинска.

Суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что Решение принято в пределах предоставленных полномочий Челябинской городской Думе, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования. Указанные обстоятельства административным истцом не оспаривались.

Кроме того, Правила в редакции решения Челябинской областной Думы от 26 марта 2019 года N 50/12 были предметом судебной проверки, что подтверждается решением Челябинского областного суда от 19 октября 2020 года по делу N, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года N

Рассматривая доводы административного иска о противоречии пунктов 11.1, 124, 126 Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу об отсутствии такого противоречия.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В силу пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Согласно положениям пункта 4 части 1 статьи 36, части 1 статьи 39 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.

Собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме.

Оспариваемый пункт 11.1 Правил содержит понятие дворового проезда, определяя его как объект благоустройства на придомовой территории, предназначенный для проезда транспортных средств от проезжей части улиц и дорог общественного пользования либо от квартальных проездов к жилым и нежилым помещениям многоквартирного дома или группе многоквартирных домов.

Пункт 21.1 Правил раскрывает понятие квартального проезда, как объекта благоустройства с усовершенствованным покрытием, предназначенный для движения транспортных средств от проезжей части улиц и дорог общего пользования до придомовых территорий, нежилых зданий, строений и сооружений.

Согласно пункту 43 Правил придомовой территорией является примыкающий к дому земельный участок с элементами озеленения и благоустройства, иными предназначенными для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенными на указанном земельном участке объектами благоустройства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года N 290 утверждён минимальный перечень услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме.

Согласно пункту 24 указанного перечня придомовой территорией является

земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иными объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации этого дома.

В пункте 3.1.17 "СП 476.1325800.2020. Свод правил. Территории городских и сельских поселений. Правила планировки, застройки и благоустройства жилых микрорайонов, утверждённого приказом Минстроя России от 24 января 2020 года N 33/пр, придомовая территория (приватная) понимается как территория, часть участка многоквартирного жилого дома, группы домов, примыкающая к жилым зданиям, находящаяся в преимущественном пользовании жителей домов и предназначенная для обеспечения бытовых нужд и досуга жителей дома (домов).

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 543-ст утверждён "ГОСТ Р 51929-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Термины и определения".

Согласно пункту 3.29 указанного ГОСТа придомовой территорией называется земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, границы и размеры которого определены на основании данных государственного кадастрового учета (номера), с указанием уникальных характеристик объекта недвижимости, разрешенного использования и сведений об элементах озеленения и благоустройства, а также иных, расположенных и предназначенных для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома, объектов и сооружений.

В пункте 3.45 данного ГОСТа говорится, что чистой придомовой территорией является отсутствие мусора на газонах, снега (в зимний период), противогололедных материалов (по окончании зимнего периода), грунтовых наносов и других посторонних предметов на тротуарах и дорогах, расположенных на придомовой территории на момент окончания уборки.

Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170 утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда.

Пунктом 3.6.1 указанных правил, регулирующим уборку придомовой территории, предусмотрено, что уборка площадок, садов, дворов, дорог, тротуаров, дворовых и внутриквартальных проездов территорий должна производиться организациями по обслуживанию жилищного фонда.

Приложением N 7 к указанным правилам является перечень работ, относящихся к текущему ремонту, в том числе ремонт и восстановление разрушенных участков тротуаров, проездов, дорожек, отмосток ограждений и оборудования спортивных, хозяйственных площадок и площадок для отдыха, площадок и навесов для контейнеров-мусоросборников (пункт 17 приложения N 7).

Раздел 3 Правил "Содержание придомовых территорий многоквартирных домов" содержит два подраздела, регулирующих уборку придомовых территорий в зимний период и в летний период.

Оспариваемые пункты 124, 126 Правил устанавливают виды мероприятий по уборке исключительно придомовых территорий многоквартирных домов в зимний и летний периоды и не возлагают на кого-либо обязанность по содержанию иных территорий.

По смыслу содержащихся в пунктах 11.1, 124, 126 Правил предписаний в их системной взаимосвязи на управляющую организацию возлагается обязанность организовать работы по содержанию и благоустройству только придомовой территории, включающую тротуары и дворовые проезды.

С учётом изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что понятие дворового проезда как объекта благоустройства на придомовой территории, изложенное в пункте 11.1 Правил, не ведёт к возложению каких-либо дополнительных обязанностей на управляющие организации.

Вопреки доводам административного истца, пункт 11.1 Правил не допускает неоднозначного толкования, в том числе во взаимосвязи с пунктами 124, 126 Правил; указанные пункты нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Согласно пункту 9.2, подпункту 15 пункта 73 Правил газоном является участок, занятый преимущественно естественно произрастающей или засеянной травянистой растительностью (дерновый покров).

Работы по благоустройству и содержанию на газонной части, расположенной вдоль многоквартирных домов, осуществляют организации, осуществляющие управление/эксплуатацию многоквартирными домами.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим подпункта 15 пункта 73 Правил, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма согласуется с пунктом 5 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями, а также с подпунктами 1, 7 пункта 60 Правил, согласно которым физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели: обеспечивают содержание своими силами и средствами либо путем заключения договора со специализированными организациями элементов и (или) объектов благоустройства на отведенной и прилегающей территории, а также путем заключения договора с организациями, осуществляющими управление/эксплуатацию многоквартирных домов, элементов и (или) объектов благоустройства на придомовой территории с учетом требований данных Правил и правил благоустройства территории внутригородского района; обеспечивают содержание придомовых территорий с расположенными на них элементами озеленения, благоустройства и иными предназначенными для обслуживания, эксплуатации многоквартирных домов объектами.

Тем не менее, в подпунктах 1, 7 пункта 60 Правил говорится об отведённой территории, прилегающей территории, придомовой территории.

Оспариваемый подпункт 15 пункта 73 Правил не устанавливает границ, в пределах которых управляющие организации обязаны осуществлять работы по благоустройству и содержанию на газонной части, расположенной вдоль многоквартирных домов.

С учётом этого понятие "газонная часть, расположенная вдоль многоквартирного дома" не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, нарушение требования определённости правового регулирования является самостоятельным основанием для удовлетворения административного иска.

Следовательно, выводы суда об отсутствии оснований для признания недействующим подпункта 15 пункта 73 Правил, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам административного дела, в связи с чем, имеются основания для отмены обжалуемого решения в указанной части с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия считает необходимым признать указанную норму недействующей со дня принятия апелляционного определения, поскольку нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Челябинского областного суда от 27 декабря 2021 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим подпункта 15 пункта 73 Правил благоустройства территории города Челябинска, утверждённых решением Челябинской городской Думы от 22 декабря 2015 года N 16/32 отменить, признать указанный подпункт недействующим с даты принятия апелляционного определения.

В остальной части решение Челябинского областного суда от 27 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Доверие Петровское" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи