Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 31 марта 2022 г. по делу N 66а-929/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-105/2021 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Смоленской области о признании недействующими постановлений администрации Смоленской области от 14 ноября 2014 года N 773 "О ликвидации государственного биологического (зоологического) заказника регионального значения "Хиславичский" и N 774 "О ликвидации государственного биологического (зоологического) заказника регионального значения "Междуреченский"

по апелляционной жалобе администрации Смоленской области на решение Смоленского областного суда от 23 декабря 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя администрации Смоленской области Кузьминой Н.Л, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

16 мая 2006 года администрацией Смоленской области принято постановление N 182, которым в соответствии со статьями 23, 24 и 35 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), в целях сохранения и восстановления особо ценных видов охотничьих животных, образован на территории муниципального образования "Сафоновский район" Смоленской области и на территории муниципального образования "Ярцевский район" Смоленской области государственный биологический (зоологический) заказник регионального значения "Междуреченский" (далее также - заказник "Междуреченский") общей площадью 4, 985 тыс. гектаров.

С аналогичной целью постановлением администрации Смоленской области от 16 мая 2006 года N 190 образован государственный биологический (зоологический) заказник регионального значения "Хиславичский" (далее также - заказник "Хиславичский") за счет территории государственного зоологического заказника "Монастырщинский" и прилегающей территории Монастырщинского района общей площадью 16, 717 тыс. гектаров.

14 ноября 2014 года администрацией Смоленской области приняты постановления N 773 и 774, которыми ликвидированы государственные биологические (зоологические) заказники регионального значения "Хиславичский" и "Междуреченский" (далее - Постановления N 733 и 774). Постановления администрации Смоленской области N 182 и 190 признаны утратившими силу.

Указанные нормативные правовые акты опубликованы 21 ноября 2014 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Первый заместитель прокурора Смоленской области обратился в суд с административным иском о признании недействующими Постановлений N 773 и 774 по тем основаниям, что был нарушен порядок принятия данных нормативных правовых актов, установленный положениями Федерального закона N 33-ФЗ, поскольку административный ответчик не согласовал решение о ликвидации особо охраняемых природных территорий с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области окружающей среды.

Решением Смоленского областного суда от 23 декабря 2021 года административное исковое заявление первого заместителя прокурора удовлетворено. Постановления N 773 и 774 признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

С решением суда не согласилась администрация Смоленской области, представила в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы мотивированы тем, что судом первой инстанции неверно применены нормы материального права, выводы не соответствуют обстоятельствам дела, что привело к принятию необоснованного решения. Апеллянт полагает, что закрепленные в Федеральном законе N 33-ФЗ нормы не регламентируют порядок ликвидации заказников и не указывают на необходимость согласования решения о ликвидации особо охраняемых природных территорий. Внесенные Федеральным законом от 30 декабря 2013 года N 406-ФЗ изменения в Федеральный закон N 33-ФЗ, предусмотревшие необходимость согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти создание и изменение режима особой охраны особо охраняемой природной территории, не свидетельствуют, что требуется получение такого согласования при ликвидации особо охраняемой природной территории. Более того, следует учесть, что Федеральный закон N 406-ФЗ содержит переходные положения, в связи с чем на заказник "Междуреченский" и заказник "Хиславичский", созданные в 2006 году, распространяется порядок, установленный до дня вступления в силу Федерального закона N 406-ФЗ, которым не было предусмотрено согласование решения о создании особо охраняемой природной территории регионального значения, об изменении режима его особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Обращает податель жалобы внимание и на то, что "создание", "изменение" и "ликвидация" ? это самостоятельные понятия, каждое из которых содержит определенную смысловую нагрузку, при этом в обжалуемом решении происходит подмена понятия "ликвидация территории" с понятием "изменение режима", что является недопустимым. Фактически выводы суда делают в принципе невозможным издание субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о ликвидации особо охраняемой природной территории регионального значения, что лишает субъект Российской Федерации права реализовывать свои полномочия, предусмотренные статьей 6 Федерального закона N 7-ФЗ. Вместе с тем, оспариваемые постановления приняты в соответствии с подпунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не противоречат федеральным законам, регулирующим спорные правоотношения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором Смоленской области представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда оснований для отмены решения суда не установилаи считает его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах установленной компетенции с соблюдением требований к форме акта, порядку введения его в действие. При этом суд признал, что Постановления N 773 и 774 приняты c нарушением установленного частью 3 статьи 10 Федерального закона N 406, пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, пунктом 2 статьи 2 Закона Смоленской области от 30 декабря 2020 года N 129-з, порядка принятия нормативных правовых актов, без согласования с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Этот же федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон N 33-ФЗ. Данный федеральный закон определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Государственные природные заказники могут быть регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (положения статьи 22 Федерального закона N 33-ФЗ).

Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 23 названного федерального закона).

Исходя из положений статьи 23 Федерального закона N 33-ФЗ, подпункта 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти", статьи 6 Федерального закона от N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 36 Устава Смоленской области, суд первой инстанции обоснованно признал, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в установленной форме, надлежащим образом опубликованы, и по данным основаниям не оспариваются.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлениями администрации Смоленской области ликвидированы заказники "Хиславичский" и "Междуреченский", что привело к уменьшению площади заказников на территории Смоленской области. Исключенные из границ заказников территории в результате лишены режима их особой охраны.

Пунктами 2, 19 статьи 2 Областного закона Смоленской области от 30 декабря 2010 года N 129-з "О регулировании отдельных вопросов в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий Смоленской области" (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов) предусмотрено, что администрация Смоленской области создает особо охраняемые природные территории регионального значения, осуществляет иные полномочия в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким органом в юридически значимый период в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 404 являлось Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

Как следует из Положения о Минприроды России, оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, а также осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В целях реализации возложенных на Минприроды России функций, данное ведомство наделено полномочиями по осуществлению надзора за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений (пункт 5.16).

Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон N 33-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 406-ФЗ) установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Федеральный закон N 406-ФЗ вступил в силу 30 декабря 2013 года.

Вместе с тем, вследствие принятия Постановлений N 773 и 774 были ликвидированы заказники "Хиславичский" и "Междуреченский", территории исключены из границ заказников и лишены режима их особой охраны.

Поскольку вследствие принятия Постановлений N 773 и 774 уменьшилась площадь заказников, существовавших на дату вступления в силу Федерального закона N 406-ФЗ, поскольку администрация Смоленской области при принятии оспариваемых нормативных правовых актов должна была руководствоваться действующим на дату их принятия законодательством и предварительно согласовать решения о ликвидации в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Вместе с тем, такого согласования до принятия Постановлений N 773 и 774 получено не было, что правомерно установлено судом и не оспаривается административным ответчиком.

Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении спорными положениями прав неопределенного круга лиц на использование особо охраняемых природных территорий в пределах ранее установленной площади.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии Постановлений N 773 и 774 положениям части 3 статьи 10 Федерального закона N 406-ФЗ, пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, соответственно, они подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы об обратном отклоняются судебной коллегией, как основанные на неправильном толковании положений Федерального закона N 33-ФЗ.

Ссылка апеллянта на то, что принятию оспариваемых нормативных правовых актов предшествовало проведение государственной экологической экспертизы и общественных обсуждений судебной коллегией отклоняется, поскольку указанное не исключает обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации согласовать ликвидацию особо охраняемой природной территории регионального значения с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Ссылка в апелляционной жалобе на судебный акт Верховного Суда Российской Федерации, принятый по делу N 56-АПГ17-20, в рамках которого оспаривалось дополнение режима особой охраны заказника новыми требованиями, некорректна, не предусмотрена Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации как основание для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке.

Таким образом, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Смоленского областного суда от 23 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Смоленской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)