Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 г. по делу N 8а-1077/2022[88а-3287/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Трапезниковой И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Пермской городской Думы, Правительства Пермского края и администрации города Перми на решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2021 года по административному делу N 3а-754/2021 по административному исковому заявлению обществ с ограниченной ответственностью "Панорама", "КМПроджект-Пермь" о признании не действующим с момента принятия решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителя Пермской городской Думы Романовой Е.В, представителя Правительства Пермского края и Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края Шардакова И.Н, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "Панорама" Богданова А.В, Любимовой Е.В, представителя общества с ограниченной ответственностью "КМПроджект-Пермь" Багрянцева П.Б, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей, что кассационные жалобы удовлетворению не подлежат, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

в 2005 году общество с ограниченной ответственностью "Панорама" (далее - ООО "Панорама") приобрело земельные участки, расположенные по "данные изъяты"

Указанная территория являлась площадкой бывшего военного полигона ВКИУ на "данные изъяты" ("данные изъяты" район г.Перми), которой в настоящее время владеют несколько собственников, в том числе ООО "Панорама" и общество с ограниченной ответственностью "КМПроджект-Пермь" (далее - ООО "КМПроджект-Пермь").

ООО "Панорама" принадлежат на праве собственности следующие земельные участки, расположенные по ул. "данные изъяты", с кадастровыми номерами: "данные изъяты" площадью 135 405, 4 кв.м.; "данные изъяты" площадью 10 252, 18 кв.м.; "данные изъяты" площадью 5 157, 2 кв.м.; "данные изъяты" площадью 32 604, 39 кв.м.; "данные изъяты" площадью 140 556 кв.м.; "данные изъяты" площадью 6 990 кв.м.; "данные изъяты" площадью 11 284 кв.м.; "данные изъяты" площадью 16 170 кв.м.; "данные изъяты" площадью 232 007, 63 кв.м.

ООО "КМПроджект-Пермь", в свою очередь, принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами: "данные изъяты" площадью 140 557 кв.м.; "данные изъяты" площадью 6 991 кв.м.; "данные изъяты" площадью 11 284 кв.м.; "данные изъяты" площадью 16 169 кв.м.

На момент приобретения ООО "Панорама" земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", они имели вид разрешенного использования - для строительства и дальнейшей эксплуатации. Земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" сформированный в 2020 году, имеет вид разрешенного использования - для строительства и дальнейшей эксплуатации.

Остальные земельные участки, принадлежащие административным истцам, а именно: земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" (принадлежат ООО "КМПроджект-Пермь), и земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" (принадлежат ООО "Панорама"), сформированные в 2019 году, имеют вид разрешенного использования "озеленение".

Земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", принадлежащий на праве собственности ООО "КМПроджект-Пермь", сформированный в 2020 году, имеет вид разрешенного использования - для строительства и дальнейшей эксплуатации.

Территория, в пределах которой расположены указанные земельные участки согласно решению Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" (далее - Решение) отнесена к функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).

Указанным Решением в границах приведенной территории функциональная зона изменена с зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), а также исключены мероприятия по развитию и размещению объектов капитального строительства, улично-дорожной сети, сети объектов инженерно-технического обеспечения и сети объектов водоотведения в отношении указанной территории.

В соответствии с таблицей 15 Генерального плана города Перми формирование и развитие функциональной зоны ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.

Согласно описанию функциональной зоны СТН-И Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно быть направлено на создание правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

Поскольку отнесение такой территории к функциональной зоне ТСП-Р, влечет установление территориальной зоны, препятствующей осуществлению жилищного строительства на упомянутых участках и создает существенные сложности при их освоении в соответствии с назначением данных земельных участков, возлагает необоснованные ограничения по его использованию на собственников, административные истцы оспорили Решение в Пермском краевом суде.

Решением Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2021 года, административный иск удовлетворен, Решение признано недействующим со дня вступления в силу решения суда.

В кассационных жалобах Пермская городская Дума, Правительство Пермского края и администрация города Перми, приводя доводы, аналогичные по своему содержанию возражениям против административного иска и апелляционных жалоб, ставят вопрос об отмене вышеназванных судебных актов.

Главой города Перми, администрацией города Перми и Департаментом градостроительства и архитектуры администрации г.Перми представлены письменные объяснения в поддержку доводов кассационных жалоб и с просьбой о рассмотрении дела судом кассационной инстанции без участия их представителей.

ООО "Панорама", ООО "КМПроджект-Пермь" представлены письменные возражения против доводов кассационных жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в кассационном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, препятствием к рассмотрению жалобы не является.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений относительно них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения исходя из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что таких нарушений судами не допущено.

Предмет спора составляют общественные отношения, связанные с градостроительной деятельностью органов местного самоуправления по развитию территорий города Перми, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно подпунктам 1, 5 и 7 пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 35 ГрК РФ жилые зоны, природно-рекреационные зоны и зоны специального назначения имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правовых режимов земельных участков, отнесенных к названным зонам.

Земельный кодекс Российской Федерации, как и Градостроительный кодекс Российской Федерации, разграничивает понятия "жилая зона", "рекреационная зона" и зона "специального назначения" в составе земель населенных пунктов.

При этом ГрК РФ, выделяя возможные виды и состав территориальных зон, в их числе называет рекреационную зону, в которую могут включаться зоны в границах территорий, занятых не только, городскими лесами, но и скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35).

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам (пункт 5 названной выше статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (пункт 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли специального назначения в силу пункта 1 статьи 7, пункта 2 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации составляют специальную категорию.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

В силу статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

В судебном заседании судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции представитель Пермской городской Думы признал тот факт, что в границах спорной территории публичных земель не имеется, все земельные участки, находящиеся в пределах такой территории находятся в частной собственности.

Генеральный план (в редакции, действующей с учетом оспариваемого Решения) устанавливает такие параметры функциональной зоны рекреационного назначения и зоны специальных объектов, которые относят земельные участки к преимущественно к территориям общего пользования, что предполагает беспрепятственный доступ на территорию неограниченного круга лиц и противоречит правовому режиму земельных участков, занимающих территорию данной зоны.

При таких данных суждения судов первой и апелляционной инстанций, сводящиеся к тому, что в границах оспариваемой функциональной зоны не имеется земель, относящихся к государственной, либо муниципальной собственности, что неправомерно не учтено при установлении такой функциональной зоны, являются обоснованными.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Анализ приведенных положений в их системной взаимосвязи с положениями статей 1, 9 - 29, статей 30 - 40, статей 41 - 46, статей 46.1 - 46.11 Градостроительного кодекса Российской Федерации дает основу для вывода о том, что федеральный законодатель подходит к зонированию не только как к внешней форме пространственного планирования территории, но и как к правовому инструменту по установлению режима использования земель и земельных участков с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов; территориальное зонирование должно иметь своей целью способствовать улучшению состояния окружающей среды в городах и качества жизни населения, интегрируя различные сферы деятельности с тем, чтобы они были полезны и окружающей среде, и населению.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В данном случае невозможно сделать вывод о сбалансированности публичных интересов и интересов правообладателей земельных участков при освоении данной территории.

При таком положении, установление функциональной зоны ТСП-Р и отнесение к ней вышеупомянутых земельных участков противоречит вышеприведенным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается с выводами нижестоящих судебных инстанции о том, что отнесение упомянутых земельных участков к названной функциональной зоне произведено без учета фактического использования территории, противоречит градостроительному и земельному законодательству, нарушает права административных истцов на использование принадлежащих им земельных участков, ранее отнесенных к функциональной зоне жилого назначения и имеющих соответствующее целевое назначение.

Отнесение упомянутых земельных участков к функциональной зоне ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов), предполагает их включение в границы территории, которой беспрепятственно может пользоваться неограниченной круг лиц, в то время как анализ положений статьи 1 ГрК РФ, пункта 8 статьи 27, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации в их системном единстве свидетельствует о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.

При этом следует отметить, что в силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ), однако с учетом конкретных обстоятельств дела, неоднократного оспаривания Правил землепользования и застройки города Перми, ввиду противоречия их Генеральному плану и сложившейся судебной практике по данному вопросу, с учетом принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, установление территориальных зон, соответствующих функциональной зоне ТСП-Р, в том числе и территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), что и было фактически реализовано органами местного самоуправления города Перми, ограничивает возможные виды разрешенного использования земельных участков, принадлежащих административным истцам, по сравнению с территориальными зонами, соответствующими функциональной зоне СТН-И, а поскольку установление функциональной зоны ТСП-Р, фактически определяющей границы территории общего пользования, путем принятия оспариваемого Решения по существу направлено на создание правовых условий для легитимизации ранее установленной территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), не позволяющей ведение жилищного строительства, то такое Решение, безусловно, нарушает права административных истцов, а также граждан, приобретших земельные участки в соответствующих целях и планирующих возведение жилых домов, ввиду чего противоречит закону.

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим, полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Таким образом, установив, указанные обстоятельства, суд первой инстанции, выводы которого поддержал суд апелляционной инстанции, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Выводы судов основаны на нормах материального и процессуального права, всем доводам сторон, имеющим правовое значение для разрешения настоящего дела, дана верная оценка, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену или изменение обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, не допущено.

Доводы жалоб о необходимости значительных бюджетных затрат, связанных с осуществлением строительства инфраструктуры для соответствующей территории не могут быть оценены судом кассационной инстанции, поскольку суд не вправе входить в обсуждение вопросов целесообразности принятого нормативного правового акта, эти обстоятельства не являются предметом осуществляемой в порядке абстрактного нормоконтроля судебной проверки.

Ссылки на нарушение прав ОАО "РЖД", связанные, в том числе с необходимостью обустройства железнодорожного переезда не заслуживают внимания, поскольку лица, подавшие жалобы не вправе выступать в защиту интересов данного акционерного общества, а апелляционная жалоба ОАО "РЖД", содержащая аналогичные доводы, оставлена судом апелляционной инстанции без рассмотрения по существу.

Утверждение о том, что установление оспариваемой функциональной зоны было обусловлено проведением мероприятий по созданию на данной территории ООПТ регионального значения Экологический парк "Новогайвинский" в городском округе "город Пермь" неправомерно, поскольку данные мероприятия были запланированы значительно позднее разработки проекта и принятия оспариваемого Решения.

Иные доводы административных ответчиков и заинтересованного лица, изложенные в кассационных жалобах, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление и доводам апелляционных жалоб, являлись предметом проверки и оценки судов, должным образом мотивированы в состоявшихся по делу судебных актах.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы предшествующих судебных инстанций и не содержат оснований для отмены обжалуемых судебных актов судебного, предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы Пермской городской Думы, Правительства Пермского края и администрации города Перми - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационных жалоб кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 24 марта 2022 года.

Председательствующий

Судьи