Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2022 г. по делу N 66а-327/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Пластинана И.В, Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-225/2021 по административному исковому заявлению Пучковой Ирины Алексеевны о признании не действующими в части Закона Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 декабря 2021 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя Законодательного собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А, представителя Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга Долгушевой А.А, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административного истца Аленичева Ф.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

21 декабря 2005 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее - Закон), который 22 декабря 2005 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга и 23 декабря 2005 г. официально опубликован в печатном издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 51.

Статьёй 1 Закона утверждён Генеральный план Санкт-Петербурга, включающий в свой состав в том числе материалы, устанавливающие цели и задачи территориального планирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе карту границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга.

Приложением N 2 "Карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" к Генеральному плану земельный участок, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3, находящийся по адресу: г. Санкт-Петербург, п. Парголово, Выборгское шоссе, N, отнесён к двум функциональным зонам: зоне всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны (Д) и зоне городских скоростных дорог, магистралей непрерывного движения, магистралей городского значения и основных магистралей районного значения с включением объектов инженерной инфраструктуры (У) (лист 13).

21 июня 2016 г. Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Постановление), которое 29 июня 2016 г. опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Постановлением утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Общую часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4).

Приложением N 2 "Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)" к Постановлению указанный земельный участок отнесён к двум территориальным зонам: общественно-деловой подзоне объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов в периферийных и пригородных районах Санкт-Петербурга, расположенных в зоне влияния кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга и вылетных магистралей, с включением объектов инженерной инфраструктуры (ТД1-2_1) и зоне улично-дорожной сети Санкт-Петербурга - скоростных дорог, магистральных улиц городского значения, магистральных улиц районного значения, с включением объектов инженерной и транспортной инфраструктур (ТУ).

Пучкова И.А, являясь собственником жилого дома с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований просила признать недействующими:

- лист 13 Приложения N 2 к Закону в части отнесения земельного участка, на котором расположен жилой дом, площадью 1 337 кв. м, находящегося по адресу: г. Санкт-Петербург, п. Парголово, Выборгское шоссе, уч. N, в координатах, указанных в административном иске, к указанным функциональным зонам;

- лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в части отнесения того же земельного участка в координатах, указанных в иске, к названным территориальным зонам.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что нахождение упомянутого земельного участка, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3, в двух функциональных и двух территориальных зонах противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, влечёт правовую неопределённость в отношении использования земельного участка и нарушает права административного истца, поскольку препятствует утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с целью последующего приобретения земельного участка в собственность бесплатно без проведения торгов.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 7 декабря 2021 г. административные исковые требования удовлетворены частично.

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу лист 13 Приложения N 2 к Закону в той мере, в которой земельный участок под объектом капитального строительства - жилым домом с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3 отнесён к двум функциональным зонам: Д (общественно-деловой зоне) и У (зоне инженерной и транспортной инфраструктур и объектов внешнего транспорта).

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в той мере, в которой земельный участок под этим же объектом капитального строительства отнесён к двум территориальным зонам: ТД1-2_1 (общественно-деловой зоне) и ТУ (зоне улично-дорожной сети города).

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга просят решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм процессуального и материального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

Относительно апелляционных жалоб Пучковой И.А. и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что вступившим в законную силу решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 20 августа 2015 г. по гражданскому делу N 2-1818/15 удовлетворены исковые требования Пучковой И.А. к администрации Выборгского района г. Санкт-Петербурга об установлении факта родственных отношений, факта принятия наследства, включении имущества в наследственную массу, признании права собственности на жилой дом в порядке наследования и, в частности, за Пучковой И.А. в порядке наследования по закону признано право собственности на жилой дом, общей площадью 61, 3 кв. м, жилой площадью 46, 5 кв. м, с надворными постройками, расположенный по адресу: г. Санкт-Петербург, п. Парголово, Выборгское шоссе, N (кадастровый номер 78:36:13226А:0:3).

Право собственности на жилой дом в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрирован, однако в соответствии с частями 2 и 3 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение судебного постановления влечёт за собой ответственность, предусмотренную федеральным законом.

В соответствии с пунктом 4 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3, пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин Российской Федерации вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации либо после дня введения его в действие, при условии, что право собственности на жилой дом перешло к гражданину в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации; без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьёй 39.20 названного кодекса; исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Право собственности наследодателя на жилой дом с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3, право собственности на который перешло к административному истцу в порядке наследования, возникло до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, а потому административный истец относится к лицам, которые имеют исключительное право на приобретение земельного участка, на котором расположен этот жилой дом, в собственность бесплатно без проведения торгов.

При этом, исходя из положений статей 39.15, 39.17, 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории является одним из этапов предоставления земельного участка в собственность.

Письмом от 11 октября 2019 г. N 75713-29 Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга отказал административному истцу в утверждении схемы расположения земельного участка, площадью 1 200 кв. м, расположенного по адресу: г. Санкт-Петербург, п. Парголово, Выборгское шоссе, участок N, на том основании, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с Постановлением расположен в двух территориальных зонах.

Таким образом, оспариваемое правовое регулирование напрямую затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца, а потому в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец имел право на обращение в суд с настоящим административным иском.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемые Закон и Постановление приняты уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку их официального опубликования и введению их в действие и по этим основаниям не оспариваются.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что Закон и Постановление в оспариваемой части нарушают права и интересы административного истца и противоречат градостроительному и земельному законодательству.

Статьёй 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав земель населённых пунктов могут входить земельные участки, отнесённые в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается.

Аналогичные предписания установлены и пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В соответствии с пунктом 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утверждённого приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Кроме того, приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 октября 2017 г. N 52-пнст утверждён предварительный национальный стандарт Российской Федерации ПНСТ 247-2017 "Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 указанного предварительного национального стандарта определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

Элемент улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221, - улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 5 ноября 2015 г. N 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, в который включены: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соотносится с понятием территории общего пользования, приведённым в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, где указано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно пункту 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации автомобильные дороги относятся к категории линейных объектов.

В силу пункта 3 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Следовательно, определение в документах градостроительного зонирования территории общего пользования, в том числе в связи с планируемым размещением в её границах автомобильной дороги, не влечёт установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Между тем, в отношении земельного участка, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3, наряду с территориальной зоной ТД1-2_1 установлена территориальная зона ТУ, для которой, в свою очередь, установлен самостоятельный градостроительный регламент с определением видов разрешённого использования и предельных параметров (пункт 2.14 приложения N 8 к Постановлению).

Поскольку материалами дела подтверждено, что земельный участок, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3, относится к двум территориальным зонам: ТД1-2_1 и ТУ, лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в той мере, в которой данный земельный участок отнесён к двум территориальным зонам, противоречит предписаниям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд обоснованно признал недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в той мере, в которой указанный земельный участок отнесён к двум территориальным зонам.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплён принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).

Генеральный план не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса).

Поскольку нахождение земельного участка, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером 78:36:13226А:0:3, в двух функциональных зонах в рамках действующего правового регулирования создаёт неопределённость его правового режима, что ограничивает право административного истца на его приобретение в собственность бесплатно без проведения торгов, лист 13 Приложения N 2 к Закону в той мере, в которой данный земельный участок отнесён к двум функциональным зонам, также должен быть признан недействующим со дня вступления в законную силу судебного решения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 декабря 2021 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи