Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 г. по делу N 66а-897/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Синьковской Л.Г, Васильевой Т.И, при секретаре Строменко И.С, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-1356/2021 по апелляционной жалобе Совета депутатов городского округа Протвино Московской области на решение Московского областного суда от 7 декабря 2021 года по административному исковому заявлению Павловой Виталии Александровны о признании недействующим в части решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 29 марта 2021 года N 138/33 "О внесении изменений в Регламент Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Протвино от 31 августа 2020 года N 72/21"; о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 апреля 2021 года N 145/34 "О внесении изменений в Порядок принятия решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области о применении мер ответственности к депутату Совета депутатов городского округа Протвино Московской области и Главе городского округа Протвино Московской области, предоставившим недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если искажение этих сведений является несущественным, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 октября 2020 года N 92/23".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, объяснения представителя Совета депутатов городского округа Протвино Московской области Кузьминовой О.С, возражения по доводам апелляционной жалобы административного истца Павловой В.А, ее представителя Авраменко С.Н, заключение прокурора Слободина С.А, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

29 марта 2021 года Совет депутатов городского округа Протвино Московской области принял решение N 138/33 "О внесении изменений в Регламент Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Протвино от 31 августа 2020 года N 72/21", которое опубликовано на официальном интернет-портале органа местного самоуправления городского округа Протвино Московской области http://www.protvino.ru, а также в печатном издании "Протвино сегодня" (общественно-политическая газета) N 16 (791) от 3 апреля 2021 года.

Названным решением в Регламент Совета депутатов городского округа Протвино Московской области (далее - Регламент) внесены следующие изменения:

Глава 1 "Общие положения" Регламента дополнена статьей 3.1 следующего содержания: "Понятия "установленное число депутатов" и "число избранных депутатов".

Пунктом 1.4 названного решения часть 2 статьи 19 Регламента изложена в следующей редакции: "2. Заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов".

26 апреля 2021 года Совет депутатов городского округа Протвино Московской области принял решение N 145/34 "О внесении изменений в Порядок принятия решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области о применении мер ответственности к депутату Совета депутатов городского округа Протвино Московской области и Главе городского округа Протвино Московской области, представившим недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если искажение этих сведений является несущественным, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 октября 2020 года N 92/23", которое опубликовано на официальном интернет-портале органа местного самоуправления городского округа Протвино Московской области http://www.protvino.ru, а также в печатном издании "Протвино сегодня" (общественно-политическая газета) N 24 (799) от 29 апреля 2021 года.

Названным решением исключен пункт 3.2. Порядка (согласно которому заседание Совета депутатов по вопросу принятия решения о применении к лицу, указанному в пункте 1.2. Порядка, меры ответственности считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от установленного числа депутатов).

Павлова В.А, обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании названных решений.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что решения затрагивают ее права, поскольку на момент принятия оспариваемых решений она являлась депутатом Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, указала на противоречия принятых решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 29 марта 2021 года N 138/33 изменений в Регламент Совета депутатов городского округа Протвино Московской области о правомочности заседания Совета депутатов (пункт 1.4) части 1.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставу городского округа Протвино Московской области, поскольку согласно внесенным изменениям в Регламент, заседание Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов (часть 2 статьи 19 Регламента), при этом, пункт 8 части 3 статьи 30 Устава содержит указание на то, что заседание Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов. Также Регламент дополнен статьей 3.1 в части "Понятия "установленное число депутатов" и "число избранных депутатов", при этом, согласно внесенным изменениям, заседание Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов, в то время как Регламент в прежней редакции устанавливал правомочность заседания Совета, если на нем присутствуют не менее двух третей от установленного числа депутатов (часть 2 статьи 19 Регламента в предыдущей редакции).

Нарушение процедуры принятия оспариваемых решений согласно доводам административного иска выразилось в принятии решений неправомочным составом. Исходя из установленной Уставом численности Совета депутатов городского округа Протвино Московской области 20 человек, для правомочности заседания необходима численность 14 депутатов. Однако решение о внесении изменений в Регламент принято 11 депутатами, решение о внесении изменений в Порядок - 12 депутатами.

Просила признать недействующими с момента принятия решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 29 марта 2021 года N 138/33 "О внесении изменений в Регламент Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Протвино от 31 августа 2020 N 72/21" в части пункта 1.4.; решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 апреля 2021 года N 145/34 "О внесении изменений в Порядок принятия решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области о применении мер ответственности к депутату Совета депутатов городского округа Протвино Московской области и Главе городского округа Протвино Московской области, представившим недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если искажение этих сведений является несущественным, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 октября 2020 N 92/23".

Решением Московского областного суда от 7 декабря 2021 года административные исковые требования удовлетворены. Названные решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области признаны недействующими с момента их принятия.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Совета депутатов городского округа Протвино Московской области Подольский Ю.С. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование указывает, что оспариваемые решения не носят нормативного характера, являются организационными документами, регулирующими внутренний порядок работы Совета депутатов, в связи с чем административное исковое заявление принято судом к производству в нарушение норм Кодекса административного производства Российской Федерации. Полагает, что Павлова В.А. является ненадлежащим истцом, поскольку 31 мая 2021 года ее полномочия как депутата Совета депутатов городского округа Протвино прекращены досрочно, в связи с чем оспариваемыми решениями ее права не затрагиваются. Кроме того, решение от 29 марта 2021 года N 138/33 признано судом недействующим полностью, а не в оспариваемой части. Указывает, что судом сделан неверный вывод об отсутствии кворума при принятии оспариваемых решений, поскольку количество присутствующих депутатов составляло 11 и 12 соответственно, что составляло более 50% от числа избранных депутатов, что полностью соответствовало Регламенту Совета депутатов и требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Участвующим в деле прокурором Быхановой Е.В, административным истцом Павловой В.А. принесены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения сторон, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, что решением Совета депутатов городского округа Протвино от 31 августа 2020 года N 72/21 утвержден Регламент Совета депутатов городского округа Протвино Московской области, согласно части 2 статьи 19 которого установлено, что заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 29 марта 2021 года N 138/33 внесены изменения в часть 2 статьи 19 Регламента, а именно заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Также глава 1 "Общие положения" Регламента в новой редакции дополнена статьей 3.1 следующего содержания: "Понятия "установленное число депутатов" и "число избранных депутатов".

Решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 октября 2020 года N 92/23 утвержден Порядок принятия решения Совета депутатов городского округа Протвино Московской области о применении мер ответственности к депутату Совета депутатов городского округа Протвино Московской области и Главе городского округа Протвино Московской области, представившим недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если искажение этих сведений является несущественным.

Согласно пункту 3.2 Порядка заседание Совета депутатов по вопросу принятия решения о применении к лицу, указанному в пункте 1.2 настоящего Порядка, меры ответственности считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 апреля 2021 года N 145/34 внесены изменения в названный Порядок: пункт 3.2. Порядка исключен.

Признавая названные решения недействующими с даты их принятия, суд исходил из нарушения процедуры их принятия, с чем судебная коллегия соглашается.

Статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть1). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

В соответствии с частью 1 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца (часть 1.1 статьи 35).

Устав городского округа Протвино Московской области, принятый решением Совета депутатов муниципального образования "Город Протвино" Московской области от 20 июня 2005 года N 40/6 (далее - Устав) на момент принятия оспариваемых решений действовал в редакции от 31 августа 2020 года.

В соответствии с пунктом "а" части 1 статьи 28, частей 1, 6, 8 статьи 29 Устава в структуру органов местного самоуправления городского округа Протвино входит представительный орган городского округа - Совет депутатов городского округа Протвино Московской области, который состоит из двадцати депутатов, избираемых населением города Протвино на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законодательством Московской области и настоящим Уставом. Совет депутатов может осуществлять полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. В случае если избрано менее двух третей депутатов, назначаются дополнительные выборы, при этом продолжает работать прежний состав Совета депутатов. Порядок организации деятельности Совета депутатов, основные правила его работы устанавливаются Регламентом Совета депутатов, который принимается большинством голосов от общего числа избранных депутатов.

Согласно части 8 статьи 30 Устава заседание Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Как уже указано выше частью 2 статьи 19 Регламента в редакции от 31 августа 2020 года также было установлено, что заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Как это следует из протокола N 33 заседания Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 29 марта 2021 года на заседании присутствовало 11 депутатов. Голосование по пункту 15 повестки: о внесении изменений в Регламент Совета депутатов городского округа Протвино (проект решения) проходило по пунктам. По пункту 1.1. решения - "за" проголосовало единогласно 11 депутатов. По пунктам 1.2. и 1.3. решения - "за" проголосовало 9 депутатов. По пункту 1.4. решения - "за" проголосовало 10 депутатов. По пункту 1.5. решения - "за" проголосовало единогласно 11 депутатов.

Согласно протоколу N 34 заседания Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 26 апреля 2021 года на заседании присутствовало 12 депутатов. Голосование по пункту 4 повестки: проекту решения о внесении изменений в Порядок "за" проголосовало единогласно 12 депутатов.

Из приведенных положений Устава в редакции, действующей на дату принятия решений, следует, что заседание Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов (2/3 от 20), то есть 14 депутатов.

С учетом изложенного, вывод суда о неправомочности заседаний Совета депутатов ввиду отсутствия кворума, является верным.

Довод апелляционной жалобы о том, что ввиду имеющегося противоречия между частью 8 статьи 30 Устава и Федеральным законом N 131-ФЗ Совет депутатов при определении правомочности заседания должен был руководствоваться нормами указанного закона, отклоняется судебной коллегией.

Цитируемое апеллянтом положение части 1.1 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет право определения правомочности заседания представительного органа муниципального образования Уставом муниципального образования при соблюдении правила о неправомочности заседания совета, на котором присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Суждение административного ответчика о противоречии положений Устава и Регламента, определяющих, что заседание совета является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов, статье 35 Федерального закона N 131-ФЗ является несостоятельным.

Довод апелляционной жалобы о том, что в последующем было принято решение о внесении изменений в Устав городского округа Протвино Московской области согласно которому пункт 8 статьи 30 Устава изложен в следующей редакции: "Заседание Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов", не может влечь иных выводов, поскольку соответствующее решение Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 31 января 2022 года N207/45, прошедшее 5 марта 2022 года государственную регистрацию вступило в силу после его официального опубликования (12 марта 2022 года).

Довод административного ответчика о том, что Павлова В.А. является ненадлежащим истцом ввиду прекращения ее полномочий депутата решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 31 мая 2021 года правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку на момент принятия оспариваемых решений административный истец проживала в г. Протвино и являлась депутатом и, следовательно, субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми правовыми актами.

В апелляционной жалобе изложено суждение о том, что Регламент Совета депутатов и Порядок, являются организационными документами, регулирующими внутренний порядок работы депутатов и не содержат норм, затрагивающих права, свободы и обязанности неопределенного круга лиц, не направлены на урегулирование общественных отношений, в связи с чем, не являются нормативными правовыми актами, в связи с чем, податель жалобы полагает, что дело рассмотрено судом в нарушение норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о подсудности.

Судебная коллегия отклоняет данные доводы, как основанные на неправильном понимании части 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которой представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Согласно разъяснениям, данным Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 40 Постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Суд, установив обстоятельства нарушения порядка принятия правовых актов, верно, руководствуясь разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, принял правильное решение о признании оспариваемых актов не действующим полностью. Довод апелляционной жалобы о том, что суд вышел за пределы заявленных требований, судебной коллегией отклоняется.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном понимании норм закона, были предметом обсуждения в суде первой инстанции, изложены в решении, с выводами которого судебная коллегия соглашается.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и правильно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда следует признать законным и обоснованным.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушений норм материального и процессуального права, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 7 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов городского округа Протвино Московской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи