Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2022 г. по делу N 66а-1089/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Калугина Д.М.

при секретаре Кулагиной А.А, с участием: прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО7

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Соленые озера" о признании недействующими пунктов 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера", утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера"

по апелляционной жалобе Правительства Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 26 января 2022 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А, объяснения представителя административных ответчиков Правительства Оренбургской области, Губернатора Оренбургской области - ФИО10, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя заинтересованного лица Министерства экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области - ФИО11, полагавшей апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению, объяснения представителя административного истца ООО "Соленые озера" - ФИО8, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО7, считавшего необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Соленые озера" (далее также - ООО "Соленые озера") обратилось в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера", утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Правительство Оренбургской области постановлением от 28 декабря 2011 года N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера" наделило местность, расположенную в границах "адрес", статусом курорта местного значения "Соленые озера" (далее - КМЗ "Соленые озера") и утвердило Порядок использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера" (далее - Порядок).

Административный истец является арендатором и резидентом земельных участков КМЗ "Соленые озера". В соответствии с п. 30 Порядка, резидентам КМЗ "Соленые озера" предоставлено право взимать с посетителей КМЗ "Соленые озера" плату за использование инфраструктуры курорта.

Пункты 33 и 34 Порядка по установлению субъектом Российской Федерации ценовой политики, предельных норм платы за посещение КМЗ "Соленые озера", взимаемой резидентом арендованной территории курорта местного значения, утвержденного Правительством Оренбургской области, по мнению административного истца, не имевшего на это полномочий, противоречат положениям правовых основ, закрепленных в Конституции Российской Федерации и относится к ведению Российской Федерации.

Решением Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года в удовлетворении требований административного иска ООО "Соленые озера" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года оставлено без изменений.

Кассационным определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 года N N решение Оренбургского областного суда от 23 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда от 27 июля 2021 года отменены, административное дело направлено в Оренбургский областной суд на новой рассмотрение.

В судебном заседании представители административного истца ФИО8 и ФИО9 требования административного искового заявления поддержали по основаниям, приведенным в иске.

Представитель Правительства Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области ФИО10 возражал против удовлетворения иска, полагая, что оспариваемые административным истцом пункты нормативного акта приняты Правительством в пределах предоставленных полномочий.

Представитель министерства экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области ФИО11 возражала против удовлетворения иска по основаниям, изложенным в возражениях.

Представитель администрации муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области просил в удовлетворении требований административного иска отказать.

Иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились.

Решением Оренбургского областного суда от 26 января 2022 года административные исковые требования ООО "Солёные озёра" удовлетворено.

Признаны не действующими, с даты вступления решения суда в законную силу, пункты 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера", утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N 1260-п "О курорте местного значения "Солёные озёра".

Сообщение о решении суда постановлено опубликовать на сайте официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Оренбургской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с указанным решением Правительство Оренбургской области, подало апелляционную жалобу, в которой просит решение Оренбургского областного суда от 26 января 2022 года отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование апелляционной жалобы административный ответчик указал, что судом первой инстанции не учтено, что дополнительно к Федеральному закону от 14 марта 1995 года N33-ФЗ правовое регулирование отношений в сфере особо охраняемых природных территорий, расположенных в Оренбургской области, осуществляется Законом Оренбургской области от 25.10.2019 N 1822/476-VI-ОЗ "Об отдельных вопросах в области охраны окружающей среды, организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного и местного значения, находящихся на территории Оренбургской области". Заявитель жалобы полагает, что нормами федерального и областного законов определен исчерпывающий перечень категорий особо охраняемых природных территорий, которые могут быть образованы на территории Оренбургской области. Курорты местного значения в данный перечень не входят. Вопреки выводам суда первой инстанции положения пунктов 4, 7 Порядка не могут применяться к рассматриваемым в рамках административного дела правоотношениям в той мере, в которой они допускают возможность отнесения курорта местного значения "Солёные озёра" к особо охраняемым природным территориям.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административных ответчиков Правительства Оренбургской области, Губернатора Оренбургской области - ФИО10 просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Представитель административного истца ООО "Соленые озера" - ФИО8, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Представитель заинтересованного лица Министерства экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области - ФИО11, доводы апелляционной жалобы поддержала.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения лиц участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных письменных возражений и отзывов на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового акта не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Правоотношения в области владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом N 26-ФЗ, Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Федеральный закон N33-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 184-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера" лечебно-оздоровительная местность местного значения на территории озера Развал и озера Тузлучное, расположенных в границах муниципального образования Соль-Илецкий район, признана курортом местного значения "Соленые озера", утвержден Порядок использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера".

Постановление Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N 1260-п опубликовано в газете "Оренбуржье", N 5, 12 января 2012 года.

Порядок использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера" определяет особенности использования и охраны курорта местного значения, расположенного на территории "адрес", в границах "адрес"

Судом первой инстанции установлено, что административный истец ООО "Солёные озёра" является арендатором и резидентом курорта местного значения "Солёные озёра", следовательно, применяет Порядок использования и охраны курорта местного значения "Солёные озёра".

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, с учетом толкования взаимосвязанных положений норм Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации во взаимосвязи с положениями оспариваемых пунктов Правил, затрагивающих вопросы по установлению предельного размера платы за пользование территорией КМЗ "Соленые озера", пришел к выводу о том, что оспариваемые административным истцом нормы не соответствуют положениям Федерального закона N 33-ФЗ и утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2020 года N 1039 Правилам, поскольку установленные этими нормативными актами полномочия по установлению платы не могут быть переданы иным субъектам.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции соглашается указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на нормах права, регулирующих спорные правоотношения.

Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. п. "в" и "д" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).

Отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Федеральный закон от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ).

Согласно статье 1 указанного закона содержится понятие курорта местного значения - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления.

Законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах основывается на положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ).

Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов установлены в статье 5 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ.

Вместе с тем, согласно пунктам 7 и 10 Порядка следует, что курорт местного значения "Соленые озера" - это освоенная и функционирующая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, государственную политику, в отношении которого осуществляет Правительство Оренбургской области через специально уполномоченный орган исполнительной власти региона.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

Согласно абзацу первому преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

Исходя из пунктов положений пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ установленный перечень категорий особо охраняемых природных территорий не является исчерпывающим, в связи с чем законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Порядок посещения особо охраняемых природных территорий установлен статьей 5.1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, согласно которому физические лица, не проживающие в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, могут посещать такие территории бесплатно или за плату. Порядок определения указанной платы, а также случаи освобождения от взимания платы устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 2).

Во исполнение требований пункта 2 статьи 5.1 вышеуказанного Закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2020 года N 1039 утверждены Правила определения платы для физических лиц, не проживающих в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, за посещение особо охраняемых природных территорий и установления случаев освобождения от взимания платы (далее - Правила).

Пунктом 13 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N1260-п, установлено, что пользование территорией КМЗ "Соленые озера" является платным.

Пунктами 30, 31 Порядка установлено, что плата за использование территории КМЗ "Соленые озера" производится в денежной форме юридическими и (или) физическими лицами, использующими на соответствующих видах права земельные участки в границах курорта и осуществляющими на этих земельных участках предпринимательскую деятельность (далее - резиденты КМЗ "Соленые озера"), а также посетителями КМЗ "Соленые озера".

Плата за использование территории КМЗ "Соленые озера" определяется для резидентов КМЗ "Соленые озера" в пределах 10 процентов от фактически полученной выручки по статье доходов "Плата за использование инфраструктуры КМЗ "Соленые озера" (пункт 31 Порядка).

В соответствии с пунктом 32 Порядка использования курорта резиденты КМЗ "Соленые озера" имеют право взимать с посетителей КМЗ "Соленые озера" плату за использование инфраструктуры курорта.

В пункте 33 Порядка использования курорта закреплено, что плата за использование инфраструктуры и территории курорта может устанавливаться резидентом КМЗ "Соленые озера" в пределах норм, утверждаемых Правительством Оренбургской области на основании предложений муниципального образования Соль-Илецкий район.

Вместе с тем, согласно статье 5 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся в том числе определение формы и размеров платы за пользование территориями курортов регионального и местного значения в пределах норм, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 34 Порядка Правительство Оренбургской области до принятия федеральных расценок вправе самостоятельно определять размер платы, взимаемой с посетителей, за пользование территориями курортов местного значения.

Судом первой инстанции учтено, что Правилами использования и охраны курорта местного значения "Соленые озера" установлен порядок определения платы, взимаемой за посещение особо охраняемых природных территорий физическими лицами, не проживающими в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, а также случаи освобождения от взимания платы для отдельных категорий физических лиц.

За посещение физическими лицами особо охраняемых природных территорий местного значения размер платы устанавливается соответствующими органами местного самоуправления, в ведении которых находятся такие особо охраняемые природные территории (пункт 6 Правил).

В соответствии с подпунктом "в" пункта 7 Правил размер платы, устанавливаемый учреждениями и органами, указанными в пунктах 3 - 6 упомянутых Правил, составляет для особо охраняемых природных территорий местного значения - не менее 0, 25 процента установленной величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации за одно посещение.

Из системного толкования вышеизложенных правовых положений Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ, Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 13 июля 2020 года N 1039 и Постановления Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2011 года N 1260-п "О курорте местного значения "Соленые озера" следует, что плата за пользование инфраструктуры и территории курорта производится субъектами предпринимательской деятельности, а также посетителями курорта. При этом, законодатель разграничивает плату за пользование территориями курорта резидентами и плату, взимаемую с физических лиц за посещение особо охраняемых природных территорий курорта местного значения "Соленые озера", относя их установление к компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления соответственно.

Подтверждением раздельного установления размера платы за использование вышеуказанными резидентами территории, инфраструктуры курорта местного значения "Соленые озера" и посещение физическими лицами этого курорта является принятие Правительством Оренбургской области постановления от 12 апреля 2012 года N 323-п "Об утверждении предельных размеров платы за использование инфраструктуры и территории, взимаемой за одноразовое посещение курорта местного значения "Соленые озера".

Таким образом, с учетом того, что на курорт местного значения "Солёные озёра" правительство области распространило действие законодательства об особо охраняемых природных территориях, и в постановлении указало, что на курорт "Солёные озёра" распространяется действие Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемые административным истцом нормы не соответствуют вышеприведенным положениям Федерального закона N 33-ФЗ и утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2020 года N 1039 Правилам, поскольку установленные этими нормативными актами полномочия по установлению платы не могут быть переданы иным субъектам.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункты 33 и 34 Порядка использования и охраны курорта местного значения "Солёные озёра" не соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы о невозможности отнесения курорта местного значения "Солёные озёра" к особо охраняемым природным территориям были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно отклонены им.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал представленные по делу доказательства в их совокупности, представленным доказательствам дал надлежащую правовую оценку, нормы действующего законодательства применил верно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Оренбургского областного суда от 26 января 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Оренбургской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 04 мая 2022 года.

Председательствующий

Судьи