Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 мая 2022 г. по делу N 66а-882/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Артамоновой Т.А. и Сумбаевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козловской Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 26OS0000-04-2020-000029-77 (N 3а-1/2022) по апелляционным жалобам Правительства Ставропольского края и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 г. об удовлетворении административного искового заявления Легкобитова Георгия Георгиевича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п "Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае", постановления Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п" и постановления Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п".

Заслушав доклад судьи Сиротиной Е.С, объяснения Легкобитова Г.Г, представителя Правительства Ставропольского края Демьяновой Н.Е, представителя Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края Лысенко С.А, представителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ставропольскому краю Юркиной Е.С, заключение прокурора Кондрашовой И.В, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п утвержден Порядок определения особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае (далее - Порядок), раздел 4 которого изложен в следующей редакции:

"4. Изменение границ, площади, категории, вида и профиля особо охраняемой природной территории местного значения, границ ее функциональных зон, признание особо охраняемой природной территории местного значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории местного значения

4.1. Изменение границ, площади, категории, вида и профиля особо охраняемой природной территории местного значения, границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории местного значения), признание особо охраняемой природной территории местного значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории местного значения осуществляется с соблюдением требований раздела 3 настоящего Порядка и с учетом положений пункта 4.2 настоящего Порядка.

4.2. Для принятия представительным органом решения об изменении границ и площади особо охраняемой природной территории местного значения, границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории местного значения) исполнительно-распорядительный орган обеспечивает подготовку соответственно карты (плана) особо охраняемой природной территории местного значения или карты (плана) функциональных зон особо охраняемой природной территории местного значения, а в случае если такое изменение влечет за собой отступление или внесение изменений в материалы комплексного экологического обследования, обеспечивает подготовку документов и сведений, указанных в пункте 3.1 настоящего Порядка, с соблюдением требований пунктов 2.7 - 2.9 настоящего Порядка".

Постановлениями Правительства Ставропольского края от 17 июля 2014 г. N 278-п, от 5 мая 2015 г. N 182-п, от 13 октября 2016 г. N 435-п, от 20 июня 2017 г. N 243-п, от 19 октября 2018 г. N 452-п в постановление Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п "Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае" внесены изменения - раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае изложен в следующей редакции:

"4. Изменение категории, профиля, режима особой охраны, площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон, признание особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения

4.1. Решение об изменении категории, профиля, режима особой охраны, площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), признании особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения принимается Правительством Ставропольского края по представлению уполномоченного органа.

4.2. Изменение категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения осуществляется в следующих случаях: 1) установление изменения компонентов природных комплексов и природных объектов, ранее имевших особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, и нецелесообразности их сохранения; 2) необходимость изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения.

4.2?. Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.2 настоящего Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения, к которому должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории краевого значения, обосновывающие необходимость изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения.

4.3. Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет: 1) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение об особо охраняемой природной территории краевого значения либо об утверждении нового положения об особо охраняемой природной территории краевого значения; 2) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, и в органы местного самоуправления - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение о природном парке либо об утверждении нового положения о природном парке.

4.3?. Изменение площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) осуществляется в следующих случаях:

1) включение в состав особо охраняемой природной территории краевого значения дополнительной территории, влекущее увеличение площади особо охраняемой природной территории краевого значения на величину не более чем десять процентов площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

2) включение в состав особо охраняемой природной территории краевого значения дополнительной территории, влекущее увеличение площади особо охраняемой природной территории краевого значения на величину более чем десять процентов площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территорий краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

3) исключение из состава особо охраняемой природной территории краевого значения части территории в связи с утратой природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

4) уточнение площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) на величину не более чем один процент площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), по результатам проведения землеустроительных работ относительно фактического местоположения природных комплексов и природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения.

4.3?. Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), к которому должны быть приложены следующие документы: 1) пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости изменения площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения); 2) картографический материал, содержащий сведения о местоположении существующей и предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения); 3) карта (план) предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения).

4.3?. В случаях, указанных в подпунктах "2" и "3" пункта 4.3 настоящего Порядка, к проекту правового акта Правительства Ставропольского края об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) кроме документов, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка, также должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования участков территорий, предлагаемых для включения (исключения) в границу особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границы ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), обосновывающие необходимость изменения границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения).

4.4. Признание особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения осуществляется в случаях, установленных Законом Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях".

4.5. Для принятия Правительством Ставропольского края решения о признании особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края о признании особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения, к которому должны быть приложены следующие документы:

1) материалы обследования особо охраняемой природной территории краевого значения, содержащие оценку ее современного состояния и обосновывающие признание особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае утраты природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения);

2) пояснительная записка, содержащая обоснование нецелесообразности продления срока функционирования особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае истечения срока функционирования особо охраняемой природной территории краевого значения, установленного при ее организации, и нецелесообразности его продления);

3) пояснительная записка, содержащая краткую информацию об особо охраняемой природной территории федерального или местного значения с указанием реквизитов нормативного правового акта Российской Федерации или муниципального нормативного правового акта Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории федерального или местного значения (в случае придания особо охраняемой природной территории краевого значения правового статуса особо охраняемой природной территории федерального или местного значения)".

Постановлением Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. года N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 года N 280-п" раздел 4 Порядка изложен в следующей редакции:

"4. Изменение категории, профиля, режима особой охраны, площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон

1) пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости изменения площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

2) картографический материал, содержащий сведения о местоположении существующей и предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

3) карта (план) предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения).

Постановлением Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п" раздел 4 Порядка изложен в следующей редакции:

"4. Изменение категории, профиля и режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения

4.1. Решение об изменении категории, профиля и режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения принимается Правительством Ставропольского края по представлению уполномоченного органа.

4.3. Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет: 1) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение об особо охраняемой природной территории краевого значения либо об утверждении нового положения об особо охраняемой природной территории краевого значения; 2) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, и в органы местного самоуправления - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение о природном парке либо об утверждении нового положения о природном парке.".

Оспариваемые нормативный правовой акт и вносящие в него изменения нормативные правовые акты официально опубликованы.

Легкобитов Г.Г. обратился в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения, о признании недействующими раздела 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановления Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п, постановления Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п" и постановления Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п".

В обоснование требований указано, что Порядок в оспариваемых редакциях противоречит Конституции Российской Федерации и имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, в том числе, Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях), Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), поскольку Порядком предусмотрены нормы, которые позволяют органам государственной власти Ставропольского края при возникновении ситуации, влекущей негативное воздействие на окружающую среду, не принимать меры, направленные на сохранение исчезающего особо охраняемого природного разнообразия, а напротив, путем изменения категории, профиля, режима особой охраны особо охраняемой природной территории (далее также - ООПТ) исключить имеющие особое значение объекты природного разнообразия из зоны особой охраны, в результате чего будут нарушены гарантированные Конституцией Российской Федерации права административного истца на благоприятную окружающую среду.

Решением Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 г. административное исковое заявление удовлетворено, признаны недействующими со дня принятия оспариваемые нормативные правовые акты.

В апелляционных жалобах Правительство Ставропольского края и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края просят об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального права, при неправильном установлении имеющих значение для дела обстоятельств, не соответствии выводов суда обстоятельствам дела, принятии по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указывают на то, что порядок изменения категории, профиля, режима особой охраны ООПТ краевого значения соответствует пункту 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, не противоречит Закону об охране окружающей среды и закону Ставропольского края от 6 мая 2014 г. N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях".

Административный истец Легкобитов Г.Г. в судебном заседании апелляционной инстанции возражал против удовлетворения апелляционных жалоб.

Представитель Правительства Ставропольского края Демьянова Н.Е, представитель Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края Лысенко С.А, представитель Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ставропольскому краю Юркина Е.С. поддержали доводы апелляционных жалоб, ссылаясь на незаконность решения суда.

Прокурор Кондрашова И.В. полагала решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц и заключение прокурора, изучив доводы апелляционных жалоб, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Легкобитов Г.Г. проживает на территории Ставропольского края и вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих порядок изменения правового статуса особо охраняемых природных территорий краевого значения.

В соответствии с частью 2 статьи 11, пунктом "д" статьи 16, статьей 41 Устава (Основного закона) Ставропольского края, частями 1 - 3 статьи 4 Закона Ставропольского края от 6 мая 2014 г. N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях", статьей 23 Закона Ставропольского края от 6 ноября 1997 г. N 32-кз "О Правительстве Ставропольского края", разделами 1 и 3 Регламента Правительства Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 23 августа 2001 г. N 189-п, разделами I и IV Регламента Правительства Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 20 ноября 2013 г. N 419-п оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Правительства Ставропольского края с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие. Решение суда в указанной части не обжалуется.

Проверяя соответствие содержания нормативных правовых актов в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности исковых требований и наличия предусмотренных законом оснований для удовлетворения заявленных истцом требований.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции с выводами суда первой инстанции соглашается.

В соответствии со статьями 9, 41 и 42 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законом об охране окружающей среды определены правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (статья 1 Закона об охране окружающей среды).

Статьёй 58 Закона об охране окружающей среды установлено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

В силу статьи 59 Закона об охране окружающей среды правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Законом об особо охраняемых природных территориях.

Статьей 2 Закона об особо охраняемых природных территориях с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий предусмотрены категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады (пункт 2). Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (пункт 4).

Статьей 22 Закона об особо охраняемых природных территориях предусмотрено, что государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов); б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях; в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов; г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Частью 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) отнесено создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

В силу статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Согласно части 1 статьи 95 ЗК РФ земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Земли и земельные участки в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, относятся к землям населенных пунктов. Использование включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков иных категорий ограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий.

Согласно части 3 статьи 95 ЗК РФ на специально выделенных земельных участках, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Согласно пункту 10 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Согласно подпункту "б" пункта 11 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, пункту 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. N 138, решение об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Данная норма обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий.

В Ставропольском крае отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий краевого местного значения регулируются Законом Ставропольского края от 6 мая 2014 г. N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях), статьей 4 которого предусмотрено, в том числе, осуществление создания особо охраняемых природных территорий краевого значения Правительством Ставропольского края в устанавливаемом им порядке в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации, а также определение особенностей, зонирования и режима особой охраны каждой категории ООПТ утверждаемым Правительством Ставропольского края положением об ООПТ.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 г. по делу N 3а-139/2020, оставленным без изменения кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 г, отменено решение Ставропольского краевого суда от 13 августа 2020 г. и принято новое решение о признании недействующей со дня принятия части 8 статьи 4 Закона Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях, которой были предусмотрены случаи утраты особо охраняемыми природными территориями краевого значения своего правового статуса: истечения срока функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения, установленного при их организации, и нецелесообразности его продления; утрата природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения; придание особо охраняемым природным территориям краевого значения правового статуса особо охраняемых природных территории федерального значения; придание особо охраняемым природным территориям краевого значения правового статуса особо охраняемых природных территории местного значения.

Указанные судебные постановления имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела, в том числе, в части недопустимости произвольной утраты правового статуса особо охраняемых природных территорий.

В силу статьи 6 Закона об охране окружающей среды к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся, в том числе, принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением; право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Действующим законодательством предусмотрено участие уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов, касающихся особо охраняемых природных территорий.

Оспариваемыми нормами исключено участие соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопроса об изменении категории ООПТ, а фактически в решении вопроса об изменении и утрате правового статуса особо охраняемой природной территории краевого значения, установленного в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

Административным ответчиком не приведены основания, по каким критериям и в каком порядке будут возникать случаи установления изменения компонентов природных комплексов и природных объектов, ранее имевших особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, и нецелесообразности их сохранения, а также необходимости изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения в целях изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения, что не позволяет сделать вывод о соответствии оспариваемых норм требованиям федерального законодательства и их правовой определенности.

Региональным законодателем не определено, кто будет выступать с такой инициативой и в каком порядке она будет реализована, механизм применения порядка изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения и необходимости изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения, не ясен, что свидетельствует о неопределенном характере применения оспариваемых норм, а также о том, что данные правовые нормы не отвечают общеправовым критериям ясности, вызывают неоднозначное толкование и допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о неопределенности оспариваемых правовых норм и наличии оснований для признания их недействующими, поскольку, проверяя содержание правовых норм оспариваемого раздела 4 Порядка в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что данные правовые нормы, а также вносимые постановлениями Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. N 231-п, от 26 января 2022 г. N 36-п в Порядок изменения, в системном единстве с положениями Закона Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях, не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности и устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя исполнительным органам власти Ставропольского края в упрощенном порядке решать вопрос об изменении правового статуса ООПТ, нежели создание такой территории и определение границ ее охраны, фактически решать вопрос об утрате законно установленного правового статуса ООПТ, исключая, по сути, сферу спорных правооотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации.

Такое правовое регулирование также противоречит положениям Закона об особо охраняемых природных территориях и Конституции Российской Федерации.

Суд первой инстанции, разрешая спор, верно применил приведенные положения федерального законодательства, установилобстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска.

Судебный акт отвечает требованиям пункта 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О судебном решении" N 23 от 19 декабря 2003 г. - принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Вопреки доводам апелляционных жалоб о незаконности судебного решения и необходимости его отмены, судебная коллегия находит выводы суда не подлежащими переоценке.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал нормативные правовые акты недействующими в оспариваемой части, что соответствует положениям части 2 статьи 215 КАС РФ.

Доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Судебная коллегия приходит к выводу об изложении абзацев 2, 3 и 4 резолютивной части решения в новой редакции с указанием на признание оспариваемых нормативных правовых актов недействующими, поскольку, признав правовые нормы недействующими в мотивировочной части решения, суд первой инстанции в резолютивной части указал на не соответствие оспариваемых норм требованиям законодательства.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Ставропольского края и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края - без удовлетворения.

Абзацы 2, 3 и 4 резолютивной части решения изложить в следующей редакции:

"Признать недействующим со дня принятия раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п "Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае".

Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Ставропольского края от 7 июня 2021 г. N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п".

Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Ставропольского края от 26 января 2022 г. N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28 октября 2009 г. N 280-п".

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 мая 2022 г.

Председательствующий

Судьи

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.