Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 мая 2022 г. по делу N 66а-1103/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Рогачёвой Ю.А.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тупикиной Людмилы Дмитриевны, Кизилова Дмитрия Яковлевича о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143, по апелляционным жалобам Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, администрации города Перми на решение Пермского краевого суда от 2декабря 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя Пермской городской Думы - Кузнецовой О.В, представителя администрации города Перми и департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Кормщиковой И.В, представителя управления по экологии и природопользованию администрации города Перми - Игнатовой Л.Т, представителя Тупикиной Л.Д, Кизилова Д.Я. - Панькова А.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (далее - Решение N 143) утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - ПЗЗ).

Решение N 143 опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 10 июля 2007 года N 48.

В дальнейшем в ПЗЗ неоднократно вносились изменения, в том числе решением Пермской городской Думы от 22 октября 2019 года N 249 (далее - Решение N 249), опубликованным в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" часть 1 от 1 ноября 2019 года N 81.

Тупикина Л.Д, Кизилов Д.Я. обратились в Пермский краевой суд с административным иском, в котором просили признать ПЗЗ (в редакции Решения N 249) не действующими в части распространения на принадлежащие им на праве собственности земельные участки следующих санитарно-защитных зон:

-санитарно-защитной зоны ОАО "Пермэнерго" на земельные участки с кадастровыми номерами N;

-санитарно-защитной зоны ОАО "СМ" АООТ "Управление механизации- 2" на земельные участки с кадастровыми номерами N;

-санитарно-защитной зоны Центр Меркурий АООТ на земельные участки с кадастровыми номерами N;

-санитарно-защитной зоны Хлеб АООТ, N;

-санитарно-защитной зоны АТП-7 АООТ па земельные участки с кадастровыми номерами N.

В обоснование заявленных требований Тупикина Л.Д, Кизилов Д.Я. ссылаются на незаконность отображения в ПЗЗ названных санитарно-защитных зон, поскольку решение об их установлении уполномоченным органом не принималось, при этом границы таких санитарно-защитных зон должны быть определенными и внесены в Единый государственный реестр недвижимости, тем самым нарушаются их права, касающиеся изменения территориального зонирования земельных участков на иные зоны, основные виды разрешенного использования в которых допускают жилую застройку.

Решением Пермского краевого суда от 2 декабря 2021 года (с учетом устранения определением Пермского краевого суда от 21 февраля 2021 года описки), дополнительным решением Пермского краевого суда от 21 февраля 2022 года административное исковое заявление Тупикиной Л.Д, Кизилова Д.Я. удовлетворено, оспариваемые положения ПЗЗ признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Пермская городская Дума Правительство Пермского края, администрация города Перми ставят вопрос об отмене решения Пермского краевого суда от 2 декабря 2021 года как незаконного и необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального и процессуального права, при несоответствии выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просят принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционных жалоб административными истцами, прокуратурой Пермского края представлены возражения, Управлением Роспотребнадзора по Пермскому краю - отзыв.

Кроме того, администрацией города Перми и административными истцами в суд апелляционной инстанции представлены дополнительные письменные пояснения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Пермской городской Думы - Кузнецова О.В. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила апелляционные жалобы удовлетворить, решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административными истцами требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации города Перми и департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Кормщикова И.В. (сиспользованием систем видео-конференц-связи) просила апелляционные жалобы удовлетворить, решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административными истцами требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель управления по экологии и природопользованию администрации города Перми - Игнатова Л.Т. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила апелляционные жалобы удовлетворить, решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административными истцами требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Тупикиной Л.Д, Кизилова Д.Я. - Паньков А.В. (с использованием систем видео-конференц-связи) просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений и отзыва, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрКРФ) утверждение правил землепользования и застройки поселений относится к компетенции представительного органа местного самоуправления.

В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на территории Пермского края принят и действует Закон Пермского края от 7 декабря 2020года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае", которым полномочия по утверждению правил землепользования и застройки города Перми с 1 января 2021 года переданы Правительству Пермского края.

С учетом названных норм, судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции о том, что ПЗЗ, а равно нормативные правовые акты о внесении в них изменений приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 31 - 32 ГрК РФ процедуре, и правилам введения их в действие.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Согласно разделу VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон: промышленные объекты и производства третьего класса - 300 м, промышленные объекты и производства четвертого класса - 100 м, промышленные объекты и производства пятого класса - 50м.

Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

До 1 марта 2008 года действовали СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 апреля 2003года N 38.

Согласно пунктам 2.6, 2.7 указанных СанПиН санитарно-защитная зона отделяет территорию промышленной площадки от жилой застройки, ландшафтно-рекреационной зоны, зоны отдыха, курорта с обязательным обозначением границ специальными информационными знаками. Санитарно-защитная зона является обязательным элементом любого объекта, который является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека. Использование площадей СЗЗ осуществляется с учетом ограничений, установленных действующим законодательством и настоящими нормами и правилами. Санитарно-защитная зона утверждается в установленном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным нормам и правилам. Ширина санитарно-защитной зоны устанавливается с учетом санитарной классификации, результатов расчетов ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и уровней физических воздействий, а для действующих предприятий - и натурных исследований.

Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 3марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - Правила) на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил Правила установления санитарно-защитных зон.

Согласно пункту 1 Правил санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.

В соответствии с пунктом 3 Правил (в редакции, действовавшей на момент принятия судом обжалуемого решения) решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении объектов III - V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III - V класса опасности, принимают территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны.

В силу положений пункта 25 Правил санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с положениями части 8 статьи 26 Федерального закона от 3августа 2018года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 342-ФЗ) до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1января 2025 года одним из следующих способов: решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения (пункт 1); согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством (пункт2); нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории (пункт 3).

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (часть 9 статьи 26 Федерального закона N342-ФЗ).

Удовлетворяя требования о признании ПЗЗ недействующими в части распространения на принадлежащие административным истцам земельные участки санитарно-защитных зон, суд верно исходил из того, что в нарушение приведенных нормативных положений ни Управлением Роспотребнадзора по Пермскому краю, ни Главным государственным санитарным врачом по Пермскому краю (его заместителем) санитарно-защитные зоны предприятий ОАО "Пермэнерго", ОАО "СМ", АООТ "Управление механизации-2", АООТ "Центр Меркурий", АООТ "Хлеб", АООТ "АТП-7" не устанавливались, что санитарно-эпидемиологические заключения, а равно иные документы, подтверждающие обоснованность установления и (или) согласования их границ и площади, отсутствуют.

Судом были надлежащим образом проанализированы доводы административных ответчиков и заинтересованных лиц о том, что границы спорных санитарно-защитных зон считаются установленными в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ во взаимосвязи с нормами Указа Губернатора Пермской области от 2 марта 2004 года N 21 "Онеотложных мерах по приведению к нормативным требованиям санитарно-защитных зон предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - Указ N 21) и постановления администрации города Перми от 22 ноября 2005года N2735 "Об утверждении перечней и проектов границ общих и индивидуальных санитарно-защитных зон промышленных предприятий и объектов, расположенных на территории города Перми" (далее - Постановление N 2735).

Данные доводы были обоснованно признаны судом несостоятельными, не способными повлечь отказ в удовлетворении административного иска, с чем судебная коллегия согласна.

Действительно, Постановлением N 2735 утверждены прилагаемые перечни и проекты границ промышленных районов, общих и индивидуальных санитарно-защитных зон промышленных предприятий и объектов промышленных районов города Перми, в которых отражены следующие сведения: адрес, землепользователь, цель, площадь СЗЗ.

Вместе с тем, описание местоположения границ вышеназванных санитарно-защитных зон в текстовой и (или) графической форме, что могло бы иметь правовое значение применительно к положениям части 9 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ, Постановлением N 2735 не установлены и не утверждены.

Так, по запросу суда апелляционной инстанции администрацией города Перми были представлены копии Постановления N 2735 (как в первоначальной, так и в действующей редакциях), из которых с достоверностью следует, что вышеназванные сведения, которые бы позволяли считать санитарно-защитные зоны установленными, в них отсутствуют.

При этом представленный в материалы дела картографический материал под названием "Проекты границ общей и индивидуальных санитарно-защитных зон промышленных предприятий и объектов промышленного района "Новогайвинский" в Орджоникидзевском районе г.Перми" об обратном не свидетельствует, поскольку Постановлением N2735 он не утверждался и приложением к данному постановлению он не являлся, что не отрицалось представителем администрации города Перми в судебном заседании суда апелляционной инстанции.

В этой связи судебная коллегия соглашается с выводами суда, правильно истолковавшего и применившего взаимосвязанные положения Указа N 21 и Постановления N2735, о том, что хозяйствующие субъекты (собственники или владельцы вышеуказанных предприятий) во исполнение требований Указа N 21 и Постановления N2735 должны были разработать проекты санитарно-защитных зон, при этом границы, площади и порядок их содержания должны были подтверждаться необходимыми обосновывающими документами и представляться ими для последующего согласования и утверждения, чего в данном случае сделано не было.

Вопреки позиции административных ответчиков и заинтересованных лиц к документам, подтверждающим обоснованность установления санитарно-защитных зон, письмо ТУ Роспотребнадзора по Пермскому краю от 3 июня 2005 года N 10/2133 не относится, поскольку из него не следует, что объектом оценки уполномоченного органа являлись документы, обосновывающие их границы и размеры.

Ссылки административных ответчиков и заинтересованных лиц на практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов, решениями которых в удовлетворении требований о признании Постановления N2735 недействующим было отказано, на правовую судьбу обжалуемого решения повлиять не могут, так как Постановление N2735 в рамках настоящего дела не оспаривается и предметом рассмотрения не является.

При этом судебная коллегия принимает во внимание выводы, изложенные в названных судебных актах, о том, что Постановлением N2735 санитарно-защитные зоны не устанавливались, а лишь утверждался проект их границ в целях последующего согласования в порядке, установленном разделом 5 Указа N 21 (решение Арбитражного суда Пермского края от 15мая 2012 года по делу N А50-2163/2012), что полностью согласуется с позицией суда первой инстанции по настоящему делу.

Являются несостоятельными доводы апелляционных жалоб и о том, что в нарушение норм процессуального права судом были сделаны выводы о нарушении процедуры принятия Постановления N2735.

Вопреки указанным доводам суд процедуру принятия указанного постановления не проверял, а устанавливал применительно к спорным правоотношениям и положениям частей 8, 9, 10 статьи 26 Федерального закона N342-ФЗ обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, а именно - имелось ли надлежащее решение органа местного самоуправления об установлении санитарно-защитных зон, принятое в соответствии с законодательством, действовавшим на день его принятия. Судебная коллегия соглашается с позицией суда о том, что таких решений в данном случае не имелось, а Постановление N2735 по основаниям, указанным ранее, к их числу относиться не может.

Указание в апелляционных жалобах на то, что административными истцами выбран неверных способ защиты, подлежат отклонению как не имеющие правового значения, поскольку право выбора способа защиты прав, свобод и законных интересов, является прерогативой самих административных истцов, избранный ими в данном случае способ защиты является надлежащим.

Ссылки в апелляционных жалобах на то, что оспариваемыми положениями ПЗЗ не нарушаются права и законные интересы административных истцов, не могут быть приняты во внимание, поскольку опровергаются материалами дела.

Вопреки доводам апелляционных жалоб допущенные судом ошибки (описки) в кадастровых номерах земельных участков административных истцов не влекут отмену обжалуемого решения, поскольку были учтены при вынесении Пермским краевым судом дополнительного решения от 21 февраля 2022 года и определения об исправлении описки от 21 февраля 2022 года, которые лицами, участвующими в деле, в апелляционном порядке не обжаловались и вступили в законную силу.

Доводы апелляционных жалоб о том, что отмена санитарно-защитных зон может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц, не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают того обстоятельства, что в ПЗЗ подлежат отображению лишь те санитарно-защитные зоны, которые были установлены законно и надлежащим образом, чего применительно к обстоятельствам настоящего дела не установлено.

В целом указанные в апелляционных жалобах доводы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 2 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, администрации города Перми - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г.Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 мая 2022 года

Председательствующий

Судьи