Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 мая 2022 г. по делу N 66а-460/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре - помощнике судьи Михайловой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-4/2022 по апелляционной жалобе Совета Сортавальского муниципального района на решение Верховного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2022 года, которым административное исковое заявление Мищенко А.М, Красильникова А.Л, Болсун З.В, Новожилова Н.В, Крупина С.В. о признании не действующими решения Совета Сортавальского муниципального района от 8 сентября 2021 года N 21 "О внесении изменений и дополнений в решение Совета Сортавальского муниципального района от 01.12.2020 года N 58 "О бюджете Сортавальского муниципального района на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов", решения Совета Сортавальского муниципального района от 8 сентября 2021 года N 23 "Об утверждении Положения о Финансовом управлении Сортавальского муниципального района (в новой редакции)", решения Совета Сортавальского муниципального района от 8 сентября 2021 года N 31 "О передаче в государственную собственность Республики Карелия имущества из муниципальной собственности Сортавальского муниципального района" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Совета Сортавальского муниципального район и Администрации Сортавальского муниципального района Назаровой Л.А, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Красильникова А.Л. Федичева А.С, возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда в части подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

8 сентября 2021 года Советом Сортавальского муниципального района (далее также - Совет) приняты следующие решения:

- N 21 "О внесении изменений и дополнений в решение Совета Сортавальского муниципального района от 01.12.2020 года N 58 "О бюджете Сортавальского муниципального района на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов" (далее - Решение N 21), которым пункты 1 и 2 статьи 1 решения от 01 декабря 2020 года N 58, содержащие основные характеристики бюджета Сортавальского муниципального района на 2021, 2022 и 2023 года, с прогнозируемыми общим объемом доходов, расходов и дефицита бюджетов, изложены в новой редакции. Указанным решением также изложены в новой редакции 10 приложений и 11 таблиц;

- N 23 "Об утверждении Положения о Финансовом управлении Сортавальского муниципального района (в новой редакции)" (далее - Решение N 23), устанавливающее задачи, функции, полномочия, организацию деятельности Финансового управления;

- N 28 "Об утверждении прогнозного плана (Программы) приватизации муниципального имущества на 2022 год" (далее - Решение N 28);

- N 29 "О внесении изменений и дополнений Программы приватизации муниципального имущества на 2021 год" (далее - Решение N 28);

- N 31 "О передаче в государственную собственность Республики Карелия имущества из муниципальной собственности Сортавальского муниципального района" (далее - Решение N 31), которым предусмотрена передача из муниципальной собственности в государственную собственность Республики нежилых помещений, расположенных по адресу: Республика Карелия, г.Сортавала, ул.Комсомольская, дома 6 и 6а.

Мищенко А.М, Красильников А.Л, Болсун З.В, Новожилов Н.В, Крупин С.В, Вансовская Е.В. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими вышеуказанных решений, ссылаясь на нарушение процедуры их принятия, что привело к нарушению их прав, как депутатов данного муниципального образования и его жителей.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2022 года прекращено производство по делу в части требований Вансовской Е.В, а также требований о признании недействующими Решения N 28 и Решения N 29.

Решением суда от 21 февраля 2022 года требования административного иска удовлетворены. Признаны недействующими со дня принятия решения Совета Сортавальского муниципального района от 8 сентября 2021 года: N 21 "О внесении изменений и дополнений в решение Совета Сортавальского муниципального района от 01.12.2020 года N 58 "О бюджете Сортавальского муниципального района на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов"; N 23 "Об утверждении Положения о Финансовом управлении Сортавальского муниципального района (в новой редакции)", N 31 "О передаче в государственную собственность Республики Карелия имущества из муниципальной собственности Сортавальского муниципального района".

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, как постановленное с существенными нарушениями норм процессуального права, при неправильном установлении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, административными истцами представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом (часть 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Согласно пунктам 2, 5 части 1 статьи 20 Устава Сортавальского муниципального района (далее - Устав) к исключительной компетенции Совета отнесено утверждение бюджета Сортавальского муниципального района и отчета о его исполнении, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Сортавальского муниципального района. Статьей 30 Устава к полномочиям Совета отнесено утверждение Положения о финансовом управлении Сортавальского муниципального района.

Решения Совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Сортавальского муниципального района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета, если иное не установлено федеральным законом, настоящим Уставом (часть 2 статьи 40 Устава).

В соответствии с частью 1 статьи 19 Устава Совет состоит из 15 депутатов.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что оспариваемые решения приняты Советом 8 сентября 2021 года и опубликованы на официальном сайте Сортавальского муниципального района и в газете "Ладога-Сортавала".

Из протокола заседания Совета от указанной даты следует, что на заседании присутствовало 6 депутатов из установленной Уставом численности. За принятие оспариваемых нормативных правовых актов проголосовало 6 депутатов.

Поскольку за принятие оспариваемых решений не проголосовало большинство депутатов от установленной численности (то есть менее 8 депутатов), ввиду отсутствия кворума для принятия такого рода решений, суд пришел к выводу, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не были соблюдены требования части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, части 2 статьи 40 Устава, и что указанное нарушение процедуры принятия решения представительного органа местного самоуправления является существенным.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда, основанным на анализе норм действующего законодательства.

Между тем, судебная коллегия полагает, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для рассмотрения по существу административного искового заявления в части требований о признании недействующим Решения N 23, в связи со следующим.

Рассмотрев по существу заявленные требования о признании недействующим Решения N 23, суд первой инстанции фактически согласился с доводами административных истцов о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав данных лиц, как депутатов Совета и жителей Сортавальского муниципального района.

Данный фактический вывод суда нельзя признать правильным, поскольку федеральный законодатель предоставил право на предъявление административного иска о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части лицам, в отношении которых применен этот акт, а также субъектам отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В нарушение требований пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающих при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта наряду с прочим выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, суд первой инстанции этот вопрос не включил в круг обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела.

Между тем Решение N 23, являющееся муниципальным нормативным правовым актом, определяющим задачи, функции, полномочия, организацию деятельности Финансового управления, как финансового органа Сортавальского муниципального района, регулирует отношения, субъектами которых административные истцы не являются, следовательно, его нормы не затрагивают права и законные интересы административных истцов, как депутатов Совета, поскольку не касаются их полномочий, установленных федеральным законодательством и Уставом Сортавальского муниципального района, а также данных лиц, как жителей муниципального образования, не ссылавшихся на применение в отношении них названного акта.

Ссылка административных истцов в возражениях на апелляционную жалобу на то, что данный нормативный правовой акт в силу статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит нормы бюджетного законодательства, сама по себе, без соблюдения положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не свидетельствует о наличии у административных истцов права на обращение в суд с соответствующими требованиями.

Суд первой инстанции также не учел, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В абзаце шестом пункта 19 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации указано, что судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии счастью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым (разъясненным) нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции рассмотрев требования административного иска о признании недействующим Решения N 23 по существу, нарушил указанные выше положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Поскольку указанным муниципальным нормативным правовым актом безусловно не затрагиваются права и законные интересы административных истцов, указанное обстоятельство в силу положений части 1 статьи 214, части 1 статьи 194, части 1 статьи 128 названного кодекса является основанием для прекращения производства по административному делу в части требований о признании недействующим Решения N 23.

В этой связи судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого решения суда в части признания недействующим Решения N 23 и прекращения производства по административному делу в части данных требований.

В то же время, у суда первой инстанции имелись основания для рассмотрения по существу требований административного иска о признании недействующими Решения N 21 и Решения N 31.

Анализ Решения N 21 свидетельствует, что данным нормативным актом вносятся существенные изменения в Решение Совета от 01 декабря 2020 года N 58 "О бюджете Сортавальского муниципального района на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов", в том числе в отношении расходных обязательств применительно к решению вопросов местного значения, в связи с чем оно затрагивает права, свободы и законные интересы административных истцов, как жителей муниципального образования.

Довод апелляционной жалобы об утрате силы данного нормативного правового акта в связи с истечением срока его действия 1 января 2022 года не может быть признан состоятельным. Решение о бюджете обладает определенными особенностями, устанавливая права и обязанности участников бюджетных правоотношений, которые автоматически не прекращаются по истечении бюджетного года, а продолжаются до его исполнения. Следует также учитывать, что оспариваемое решение регулирует правоотношения как на 2021 год, так и на плановый период 2022 и 2023 годов.

Правомерно судом отвергнуто утверждение о том, что Решение N 31 не является нормативным правовым актом, поскольку из анализа его содержания следует, что он издан в установленном порядке правомочным органом местного самоуправления; рассчитан на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, направлен на урегулирование общественных отношений в сфере разграничения собственности.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 2).

Доводы апелляционной жалобы в данной части основаны на неправильном толковании норм права, повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, которой дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

В связи с решением в данном нормативном акте вопроса о правом статусе помещения объекта культурного наследия (памятника) регионального значения "Торговый дом братьев Кивинен", 1904 г, используемого под выставочный зал народного художника России Кронида Гоголева, оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что данным нормативным правовым актом затрагиваются права и законные интересы административных истцов, как жителей муниципального образования, у судебной коллегии не имеется.

Иные доводы апелляционной жалобы административного ответчика доводов, влияющих на правильность выводов суда по существу рассмотренного административного дела, не содержат, о нарушениях судом норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого решения не свидетельствуют.

Поскольку Решение N 21 и Решение N 31 были приняты с существенным нарушением установленной процедуры, суд обоснованно с учетом положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признал их недействующими с момента принятия.

Несоблюдение процедуры принятия нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии у них юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания актов недействующими.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям, то решение суда о признании недействующими Решения N 21 и Решения N 31 является законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения решения суда в данной части, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 21 февраля 2022 года в части удовлетворения административного искового заявления о признании недействующим решения Совета Сортавальского муниципального района от 8 сентября 2021 года N 23 "Об утверждении Положения о Финансовом управлении Сортавальского муниципального района (в новой редакции)" отменить.

Производство по делу в части данных требований прекратить.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Сортавальского муниципального района - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: