Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2022 г. по делу N 8а-6507/2022[88а-8080/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференцсвязи кассационные жалобы Правительства Пермского края, Пермской городской Думы, администрации города Перми на решение Пермского краевого суда от 08 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 года по административному делу N 3а-973/2021 по административному исковому заявлению Сучкова Сергея Николаевича о признании недействующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителей Правительства Пермского края, Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края Кудиновой Е.В, Пермской городской Думы Романовой Е.В, доводы кассационных жалоб поддержавших, возражения на ее доводы представителя административного истца Серебрянской А.С, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273 в Правила землепользования и застройки города Перми внесены изменения, которыми, в частности, изменены границы территориальных зон спортивных и спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3), средне этажной жилой застройки (Ж-2), подзон Ж-2 (П 0, 3), Ж-2 (В 6 эт) путем включения в границы территориальной зоны спортивных и спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3) земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "данные изъяты" (пункт 1.5).

Собственник четырех объектов недвижимости, расположенных на вышеуказанном земельном участке, Сучков С.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.5 решения Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273, приложения N 3 к нему (фрагмент карты градостроительного зонирования Правил землепользования), мотивировав требования тем, что установление территориальной зоны ЦС-3 в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" противоречит Генеральному плану города Перми и нарушает его права на использование земельного участка.

Решением Пермского краевого суда от 08 октября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 года, административный иск удовлетворен.

В поданных 25 марта 2022 года, 31 марта 2022 года, 15 апреля 2022 года, соответственно, кассационных жалобах Правительство Пермского края, Пермская городская Дума, администрация города Перми, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права, просят отменить принятые по делу судебные акты и принять по делу новое решение об оставлении административного искового заявления без удовлетворения.

Сучков С.Н. представил письменные возражения на доводы кассационных жалоб.

Администрация города Перми просила о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Департамент земельных отношений администрации города Перми, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми, поддержав доводы кассационных жалоб, просили провести судебное заседание в отсутствие их представителей.

Остальные лица, участвующие в деле и неявившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены надлежащим образом и заблаговременно, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело при имеющейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы участников процесса, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Как установлено судами, решение Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 273 принято уполномоченным на дату его принятия органом в установленной форме с соблюдением порядка его принятия, опубликования и введения в действие, по этим основаниям не оспаривается.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод о наличии по настоящему делу такого основания.

Суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что установление территориальной зоны ЦС-3 в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" не соответствует Генеральному плану города Перми и нарушает права Сучкова С.Н, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельного участка.

Суды нижестоящих судебных инстанций исходили из того, что согласно Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в функциональной зоне средне- и малоэтажной застройки СТН-Ж, которая относится к зоне жилой застройки, предназначенной для жилого использования территории, а территориальная зона ЦС-3 установленная в отношении земельного участка не соответствует функциональной зоне СТН-Ж, поскольку не предполагает строительство объектов жилого назначения.

Суды также указали, что Генеральным планом предусмотрены иные функциональные зоны, соответствующие использованию земельных участков для целей спортивных и спортивно-зрелищных сооружений - ТСП-ОД (общественно-деловая, специализированная зона) и ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов), отклонив доводы об изменении территориального зонирования участка в целях приведения в соответствие фактического назначения и использования земельного участка.

Выводы судов основаны на совокупности доказательств, которые оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В соответствии с пунктами 1, 2 части 2 указанной статьи основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, в том числе являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений, а также поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: 1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; 3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения; 4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях; 5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (часть 3 статьи 33 ГрК РФ названного Кодекса).

Оснований, предусмотренных вышеприведенной нормой, из заявления Департамента земельных отношений администрации города Перми от 09 сентября 2020 года, не усматривается. В нем, по сути, указано на необходимость приведения Правил землепользования и застройки в соответствие с фактическим использованием земельного участка.

Одним из фактов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки, действительно, является сложившая планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 сттаьи 34 ГрК РФ).

Между тем, названную норму, вопреки суждениям авторов жалобы, необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства, которые не были применены при изменении территориального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

Согласно Генеральному плану города Перми земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в функциональной зоне средне- и малоэтажной застройки СТН-Ж.

В отношении каждого вида СТН посредством показателей Генерального плана (представленных в таблицах 1, 2, 3, 9, 10, 15) и местных нормативов градостроительного проектирования (подготавливаемых на основании показателей Генерального плана) устанавливаются стандартные параметры планируемого развития.

Согласно таблице 1 главы 4 функциональные зоны СТН-Ж относятся к зоне жилой застройки.

Дополнительные положения по реализации функционального зонирования Генерального плана в виде описания назначений функциональных зон определены в таблице 15 и материалах, указанных в пункте 13 главы 1.

Согласно таблице 15, формирование СТН-Ж должно направляться созданием правовых, административных и экономических условий для: 1. преимущественно жилого использования территории; 2. возможности сочетания жилых домов не выше четырех этажей, блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа не выше трех этажей. Посредством внесения изменений в Правила землепользования могут устанавливаться зоны и/или подзоны размещения зданий жилого и нежилого назначения выше четырех этажей; 3. развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

Оспариваемым решением земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к территориальной зоне спортивных, спортивно-зрелищных сооружений (ЦС-3), которая Правилами землепользования и застройки города Перми отнесена к специальным обслуживающим зонам для объектов с большими земельными участками.

К основным видам разрешенного использования земельных участков территориальной зоны ЦС-3 относятся: спорт, обеспечение спортивно-зрелищных мероприятий, водный спорт, причалы для маломерных судов.

Таким образом, территориальная зона ЦС-3 не предполагает наличие среди основных и условно разрешенных видов использования такого вида разрешенного использования как строительство объектов жилого назначения, что свидетельствует о несоответствии Генеральному плану.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Поскольку отнесение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне ЦС-3 привело к несоответствию с функциональной жилой зоной Генерального плана города Перми в нарушение требований градостроительного законодательства, в этой части Правила землепользования и застройки, включая карту градостроительного зонирования, правомерно признаны недействующими.

Доводы кассационных жалоб о том, что занятие спортом не может быть исключено из повседневных потребностей граждан, не опровергают выводы судебных инстанций о том, что зона ЦС-3 не предполагает такого вида разрешенного использования как строительство объектов жилого назначения, соответствующих основополагающему критерию выделения функциональной зоны СТН-Ж в Генеральном плане.

Указание судами на наличие иных функциональных зон в Генеральном плане (общественно-деловой, специализированной), в которых могут быть сформированы территориальные зоны, не предполагающие размещение объектов жилого назначения, не свидетельствует о предрешении вопросов, отнесённых к исключительной компетенции административного ответчика в сфере градостроительной деятельности.

Поскольку установленная оспариваемым решением территориальная зона противоречит Генеральному плану города Перми, оснований для отказа в удовлетворении административного иска у судов не имелось.

Исчерпывающие выводы судов об обстоятельствах, входящих в предмет доказывания по делу аргументированы и основаны на совокупности доказательств, которые оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 30 ГрК РФ при принятии решений относительно территориального планирования и градостроительного зонирования уполномоченному органу необходимо учитывать интересы всех правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Поэтому в рассматриваемом случае оснований для переоценки выводов судов нижестоящих инстанций о нарушении прав Сучкова С.Н. оспариваемым решением, независимо от факта регистрации за ним права собственности на земельный участок, не имеется.

При этом неурегулированные разногласия сторон при заключении договора купли-продажи земельного участка, а также основания и порядок предоставления земельного участка в целях строительства при заключении договора аренды не имеют правового значения для проверки нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля.

Кассационная жалоба направлена на переоценку установленных судами обстоятельств и не содержит доводов, которые не были проверены и учтены судами при рассмотрении дела и могли повлиять на обоснованность и законность судебных актов. Несогласие авторов жалоб с выводами судебных инстанций не является достаточным основанием для пересмотра обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Апелляционное определение соответствует требованиям, установленным статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вопреки доводам жалоб, содержит подробные и правильные мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к сделанным выводам.

Доводы кассационных жалоб не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 08 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 января 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Правительства Пермского края, Пермской городской Думы, администрации города Перми - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 19 мая 2022 года.

Председательствующий

Судьи