Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2022 г. по делу N 66а-608/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фомина М.В, судей Брянцевой Н.В. и Катанаевой А.С.

при ведении протокола помощником судьи Богомоловой К.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД) 34OS0000-01-2021-000489-21 (N 3а-513/2021) по административному исковому заявлению Майера Сергея Геннадьевича об оспаривании отдельных положений Генерального плана развития территории Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области применительно к населенным пунктам х. Госпитомник, п. Маслово, х. Бурковский, х. Закутский, п. Третий Решающий и к прилегающей к данным населенным пунктам территории, утвержденного решением Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 декабря 2017 г. N 48/315, Правил землепользования и застройки Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области, утвержденных решением Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 1 ноября 2018 г. N 58/378, по апелляционной жалобе представителя административного истца Маркеловой Елены Александровны на решение Волгоградского областного суда от 8 декабря 2021 г. об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Фомина М.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, считавшего решение суда первой инстанции не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

Майер С.Г. обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими генерального плана развития территории Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области применительно к населенным пунктам х. Госпитомник, п. Маслово, х. Бурковский, х. Закутский, п. Третий Решающий и к прилегающей к данным населенным пунктам территории, утвержденного решением Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 декабря 2017 г. N 48/315 (далее - Генеральный план), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, из категории земель населенных пунктов, видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, местоположением примерно в 10 метрах восточнее х. Госпитомник, за границы населенного пункта, а также правил землепользования и застройки Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области, утвержденных решением Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 1 ноября 2018 г. N 58/378 (далее - Правила землепользования и застройки), в части утверждения карты градостроительного зонирования по отношению к межселенной территории в качестве территориальной зоны для земельного участка СХ 4 (территории и объекты сельскохозяйственных перерабатывающих территорий и логистики), как нарушающие нормы земельного и градостроительного законодательства.

Решением Волгоградского областного суда от 8 декабря 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, представитель административного истца Маркелова Е.А. обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить как незаконный и необоснованный, административное исковое заявление удовлетворить в полном объеме.

Относительно апелляционной жалобы участвовавшим в деле прокурором прокуратуры Волгоградской области, а также привлеченным к участию в деле в качестве заинтересованного лица государственным бюджетным учреждением Волгоградской области "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма" Биосферный резерват ЮНЕСКО представлены возражения.

Принимавшие участие в заседании судебной коллегии посредством видеоконференц-связи при содействии Волгоградского областного суда представители административного истца Маркелова Е.А. и Плеханова Ю.Б, на апелляционной жалобе настаивали, представитель администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области Мамонтов А.И. решение суда считал законным и обоснованным.

Административный истец Майер С.Г, представитель заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) в лице департамента лесного хозяйства по Южному федеральному округу Андриасьян С.Р. просили рассмотреть дело в свое отсутствие.

Остальные лица, участвующие в деле, в судебное заседание также не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещались надлежащим образом и своевременно.

Административное дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц на основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия приходит к следующему.

Решением Среднеахтубинской районной Думой Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 декабря 2017 г. N 48/315 был утвержден генеральный план развития территории Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области применительно к населенным пунктам х. Госпитомник, п. Маслово, х. Бурковский, х. Закутский, п. Третий Решающий и к прилегающей к данным населенным пунктам территории (пункт 1), а также границы указанных населенных пунктов (пункт 2).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Звезда", N 100 (11652) от 29 декабря 2017 г.

Правила землепользования и застройки Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области утверждены решением Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 1 ноября 2018 г. N 58/378.

Данный нормативный акт опубликован в том же порядке 7 ноября 2018 г. (газета "Звезда", выпуск N 83 (11735)).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

Как установлено судом по результатам анализа положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14, пункта 2 части 1 статьи 18, статей 24 и 25, 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Волгоградской области от 28 ноября 2014 г. N 156-ОД "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Волгоградской области", Устава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (принят Среднеахтубинской районной Думой 2 июня 2005 г.), а также действовавшего на момент подготовки и принятия оспарпиваемых нормативных правовых актов решения Среднеахтубинской районной Думы от 26 июня 2015 г. N 17/66 "Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области", приведенные документы территориального планирования и градостроительного зонирования приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления в пределах компетенции, в порядке, установленном действующим законодательством, изданы и опубликованы в установленных форме и порядке, и по этим основаниям не оспаривались.

Как следует из материалов дела административному истцу на основании договора купли-продажи от 20 февраля 2018 г. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, площадью 4 499 кв. м, из категории - земли населенных пунктов, видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, местоположением примерно в 10 метрах восточнее х. Госпитомник. Земельный участок образован в результате объединения трех земельных участков с аналогичной категорией и целевым назначением с кадастровыми номерами N, N и N.

Согласно ответам отдела архитектуры и градостроительства администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 9 января 2019 г. N 05 и от 29 января 2019 г. N 109 со ссылкой на оспариваемые Правила землепользования и застройки административному истцу отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Как указывается административным истцом в административном исковом заявлении при обращении в суд и в апелляционной жалобе, в соответствии с утвержденным ранее решением Среднеахтубинской районной Думы от 20 февраля 2013 г. N 50/334 генеральным планом Фрунзенского сельского поселения исходные земельные участки с целевым назначением - для ведения личного подсобного хозяйства и жилищного строительства вошли в границы х. Госпитомник, приятие в 2017 году нового генерального плана повлекло изменение без какого-либо обоснования категории земель и правового режима их использования.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, при сопоставлении фрагментов сводных карт, содержащих схемы функционального зонирования Генерального плана в границах территории, занятой земельным участком истца, с данными карты градостроительного зонирования (приложение к Правилам землепользования и застройки) в первоначальной редакции, отображающей местоположение территориальной зоны СХ-4, а также в действующей на момент обращения Майера С.Г. в суд редакции решения Среднеахтубинской районной Думы от 30 июля 2020 г. N 15/165, а также с учетом пояснений, данных в заседании суда апелляционной инстанции председателем комитета архитектуры и градостроительства администрации Среднеахтубинского района Махаевой Е.Ю, судебная коллегия соглашается с выводами суда, изложенными в решении, о том, что территориальное зонирование в указанной части согласуется с параметрами планируемого развития функциональных зон, определенных Генеральным планом.

Вместе с тем, в силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, а в силу части 8 статьи 36 названного кодекса земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 ГрК РФ.

В данном случае данный принцип в отношении земельного участка истца соблюден.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Пунктом 4 статьи 78 ЗК РФ установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использовать для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения линейных объектов и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.

Суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемых нормативных правовых актов не действующими в части.

Указанные в апелляционной жалобе доводы были предметом оценки и по приведенным в обжалуемом решении основаниям признаны судом первой инстанции несостоятельными.

Как установлено судом, оспариваемым генеральным планом муниципального образования были впервые установлены границы населенных пунктов Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области.

Каких-либо доказательств, отвечающих требованиям относимости и допустимости, свидетельствующих, что принадлежащий административному истцу земельный участок или послужившие основанием для его образования исходные земельные участки ранее были уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства включены в границы населенного пункта, в ходе судебного разбирательства сторонами не представлено и судом не добыто.

Не установлено таких обстоятельств и в ходе рассмотрения апелляционной жалобы.

Так, решением сельской думы Фрунзенского сельского поселения N 54/361 от 24 мая 2013 г. было отменено решение сельской думы Фрунзенского сельского поселения N 50/334 от 20 февраля 2013 г. "Об утверждении проекта Генерального плана Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского района Волгоградской области применительно к п. Маслово, х. Закутскийу, х. Госпитомник, х. Бурковский, х. Сахарный, п. Рыбачий, п. Третий решающий".

В дальнейшем решением сельской думы Фрунзенского сельского поселения N 54/362 от 24 мая 2013 г. "Об утверждении генерального плана Фрунзенского сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области применительно к п. Маслово, х. Закутский" границы х. Госпитомник не устанавливались.

Вступившим в законную силу решением Краснослободского районного суда Волгоградской области от 3 сентября 2015 г. указанное решение сельской думы Фрунзенского сельского поселения признано недействующим по исковому заявлению, предъявленному прокурором Среднеахтубинского района в защиту публичных интересов.

Как следует из абзаца третьего пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования.

Согласно представленным по запросу суда апелляционной инстанции ответам Управления Росреестра по Волгоградской области (ответ от 27 апреля 2022 г. N ИСХ/15-13551-ТК22@) и филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Волгоградской области (ответ от 27 апреля 2022 г. N 16-4737-ЕБ/2022) указанные в реквизите "4" раздела "Сведения об образуемых земельных участках и их частях" сведения о категории и разрешенном использовании земельного участка с кадастровым номером N при постановке его на кадастровый учет 1 февраля 2019 г. по заявлению правообладателя Майера С.Г. соответствуют сведениям государственного кадастра недвижимости о категории и виде разрешенного использования исходных земельных участков (пункт 3 статьи 11.2 ЗК РФ), которые были внесены в Единый государственный реестр недвижимости на основании заявлений Майера С.Г. и представленных им описаний земельных участков б/н от 21 апреля 2005 г, 11 мая 2005 г. При проведении кадастровых работ в составе межевого плана имеется письмо администрации Среднеахтубинского муниципального района о включении земельного участка с кадастровым номером N в зону сельскохозяйственного использования.

При этом, информация о направлении органами государственной власти и местного самоуправления документов (содержащихся в них сведений) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия решений (актов) об отнесении к определенной категории земель или ее изменении в связи с установлением или изменением границ населенного пункта в соответствии с пунктами 8, 11 части 1 статьи 32 Федерального закона 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" у органа регистрации прав отсутствует.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Закон Волгоградской области от 5 апреля 2005 г. N 1040-ОД "Об установлении границ и наделении статусом Среднеахтубинского района и муниципальных образований в его составе" (принят Волгоградской областной Думой 28 февраля 2005 г.) картографической информации о черте х. Госпитомник не содержит, что не ставит под сомнение самостоятельную правовую природу документов территориального планирования как оснований для установления (изменения) границ муниципальных образований.

Федеральный законодатель, предусмотрев в части 3 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правомочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на утверждение границ муниципальных образований во исполнение требований пункта 1 части 1 этой статьи в виде картографического описания, одновременно обязал к 1 января 2015 г. описать и утвердить границы муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

По смыслу приведенных законоположений законы субъектов Российской Федерации об утверждении границ муниципальных образований и правовые акты муниципальных органов об утверждении в установленном порядке документов территориального планирования муниципальных образований, генеральных планов поселений и городских округов имеют самостоятельное значение (часть 4 статьи 18 ГрК РФ, статьи 83 и 84 ЗК РФ).

При указанных обстоятельствах, предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Волгоградского областного суда от 8 декабря 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 1 июня 2022 г.

Председательствующий

Судьи