Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 г. по делу N 66а-676/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И, судей Ненашевой Е.Н, Роженцевой Ю.В, при секретаре судебного заседания Чесноковой М.Д, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-1030/2021) по административному исковому заявлению ООО "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" об оспаривании в части решения Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 18 декабря 2020 года N 511 "О корректировке тарифов на тепловую энергию, поставляемую обществом с ограниченной ответственностью "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" потребителям Хабарского района Алтайского края, на 2021 год", по апелляционной жалобе Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов на решение Алтайского краевого суда от 21 декабря 2021 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Есиной Н.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

Управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов вынесено решение от 18 декабря 2022 года N 511 "О корректировке тарифов на тепловую энергию, поставляемую обществом с ограниченной ответственностью "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" потребителям Хабарского района Алтайского края, на 2021 год" (далее - решение N 511).

В приложении 2 к решению N 511 установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую обществом с ограниченной ответственностью "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" потребителям муниципальных образований Коротоякского, Новоильинского, Хабарского сельсоветов Хабарского района Алтайского края, на 2018-2027 годы" (далее - приложение N 2).

Общество с ограниченной ответственностью "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" (далее - ООО "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство", ООО "Хабарское МОКХ", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приложения N 2. В обоснование заявленных требований указывают, что органом регулирования нарушены пункт 12 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, пункты 2 и 4 Приказа ФСТ России от 07 июня 2013 года N 163 "Об утверждении Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения", выразившиеся в открытии дела об установлении цен (тарифов) в отношении Общества на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности, а также имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, а не по предложению регулируемой организации. Указывают, что объем полезного отпуска тепловой энергии учтен органом регулирования на уровне ранее принятого в тарифе на 2020 год в связи с отсутствием надлежащего обоснования снижения объёма отпуска тепловой энергии и несовременной актуализации схемы теплоснабжения, что не соответствует действующему законодательству. Органом регулирования неверно определены расходы на приобретение энергетических ресурсов. Считают, что при корректировке регулируемого тарифа неверно не учтены расходы по статье амортизация. Не правильно произведеная корректировка нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Решением Алтайского краевого суда от 21 декабря 2021 года административные исковые требования ООО "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" удовлетворены. Признано недействующим со дня принятия приложение к решению Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 18 декабря 2020 года N 511 "О корректировке тарифов на тепловую энергию, поставляемую обществом с ограниченной ответственностью "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" потребителям Хабарского района Алтайского края, на 2021 год".

На указанное решение представителем Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов (далее - Управление по тарифам) подана апелляционная жалоба, в которой просят решение отменить и вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. В обоснование доводов жалобы указывают, что административным истцом документы, обосновывающие снижение полезного отпуска, были представлены с нарушением сроков и не могли быть приняты во внимание. В связи с отсутствием полной информации о фактических данных проведения расчета динамики полезного отпуска не представлялось возможным. Также указывает, что 5 котельных были законсервированы, однако из концессионного соглашения выведены не были. Из этого следует, что Управлением по тарифам был согласован завышенный размер долгосрочного параметра регулирования - базового уровня операционных расходов предприятия на долгосрочный период. Не согласны с выводом суда относительно того, что не обоснована невозможность применения цен, установленных в договоре на поставку угля. Указывают, что Обществом не представлены договоры на оказание услуг по транспортировке угля, заключённые в результате торгов. Кроме того, считают неверным вывод суда о том, что Управлением по тарифам не приведено обоснований, по которым не применены расходы на амортизацию при расчете тарифов. Считают, что административным истцом не представлено доказательств, свидетельствующих о негативном влиянии оспариваемого решения на хозяйственную деятельность Общества. Также не согласны с датой признания недействительным приложения N 2 к решению N 511, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения применялся, и на его основании реализовывались права граждан и организаций.

Прокурором, участвовавшим в деле, на апелляционную жалобу административного ответчика представлено возражение, в котором просит решение Алтайского краевого суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Есина Н.В. доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме.

Представитель ООО "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство", представителя заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что решение следует оставить без изменения, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания), иными нормативными правовыми актами.

Как указано в статье 2 Закона о теплоснабжении регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения - вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с настоящим Федеральным законом государственному регулированию.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям подлежат государственному регулированию.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы, перечень которых приведен в статье 8 настоящего Федерального закона, за исключением предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

Согласно пункту 1 положения об Управлении Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 30 ноября 2011 года N 695, Управление является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, государственное регулирование и контроль применения цен, тарифов, наценок, надбавок на товары (продукцию) и услуги.

Из пункта 4.8 Положения следует, что Управление устанавливает тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям тепловой энергии (мощности), в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям (за исключением ценовых зон теплоснабжения).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое решение принято уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, в установленном порядке опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и по этим основаниям не обжалуются.

В соответствии с пунктами 13, 14, 15, 16, 20, 28 Правил регулирования цен (тарифов) установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов). В случае непредставления регулируемыми организациями предложения об установлении цен (тарифов) и (или) материалов, предусмотренных Правилами регулирования цен (тарифов), орган регулирования открывает дело об установлении цен (тарифов) в отношении указанных организаций на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных для установления действующих цен (тарифов), в том числе для этих организаций.

В силу пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.

Согласно части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестированного капитала; метод сравнения аналогов.

Из положений пунктов 15, 16, 28 Правил регулирования следует, что установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных.

Из материалов дела следует, что ООО "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" являлось единой теплоснабжающей организацией для объектов подключенных к системам централизованного отопления на территории Хабарского, Новоильинского, Которякского сельсоветов Хабарского района Алтайского края.

06 мая 2020 года ООО "Хабарское МОКХ" обратилось в Управление по тарифам с заявлением об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО "Хабарское МОКХ" с применением метода индексации установленных тарифов.

Тарифный орган, усмотрев из представленных материалов, что затраты, заявленные ООО "Хабарское МОКХ" на 2021 год не соответствуют составу имущества и долгосрочным параметрам регулирования, согласованных в рамках реализации концессионного соглашения от 27 ноября 2018 года открыл дело о корректировке цен (тарифов) для общества методом индексации на основании результатов проверки хозяйственной деятельности.

Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения - на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования. При отсутствии схемы теплоснабжения либо программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования или при отсутствии в указанных документах информации об объемах полезного отпуска тепловой энергии расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями и с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года. Расчет цен (тарифов) осуществляется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями.

Формирование расчетных объемов отпуска тепловой энергии в целях расчета тарифов в сфере теплоснабжения осуществляется на основании раздела III Методических указаний.

Согласно пункту 22 Методических указаний фактический объем полезного отпуска тепловой энергии за предыдущие периоды (за исключением объемов тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) регулирования определяется органом регулирования с учетом представленных регулируемой организацией договоров поставки тепловой энергии, оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, теплоснабжения, заключенных с потребителями, информации об объемах отпуска, определенных по показаниям приборов учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных нормативов потребления коммунальных услуг, а также выставленных регулируемой организацией счетов на оплату тепловой энергии, теплоносителя, оказанных услуг.

При вынесении оспариваемого решения Управление по тарифам, посчитав, что отсутствует надлежащее обоснование снижения объема полезного отпуска тепловой энергии и несвоевременное актуализация схемы теплоснабжения, приняло объем полезного отпуска тепловой энергии на уровне установленного в тарифе на 2020 год в размере 18, 933 тыс.Гкал.

Однако, как правильно указал суд первой инстанции, тарифным органом не учтено, что на момент принятия административным ответчиком оспариваемого решения у Коротоякского, Новоильинского и Хабарского сельсоветов Хабарского района имелись схемы теплоснабжения, содержащие сведения об объемах потребления тепловой энергии. Так, постановлениями администрации Хабарского района N 354 и N 355 от 29 августа 2019 года актуализированы схемы теплоснабжения на территории Коротоякского и Новоильинского сельсоветов. В отношении Хабарского сельсовета схема теплоснабжения утверждена постановлением администрации Хабарского района от 10 апреля 2018 года N 146/1 (с учетом изменений, внесенных постановлением от 30 августа 2018 года 372). Учитывая, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта указанный в схеме теплоснабжения объем полезного отпуска не пересмотрен и не отменен, схема теплоснабжения в судебном порядке недействующей также не признана, довод апелляционной жалобы об актуализации и утверждении указанных схем теплоснабжения подлежит отклонению.

Ссылки административного ответчика на пункт 22 (1) Основ ценообразования, согласно которому расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии, реализация которой необходима для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей, определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии указанным категориям потребителей за последние 3 года также отклоняются, поскольку данной нормой не исключается применение схемы теплоснабжения, имеющей в соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования приоритет перед иными источниками, которые могут быть использованы для определения объема полезного отпуска.

Кроме того, вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда от 19 марта 2021 года признано недействующим с даты принятия Приложение к решению Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 20 декабря 2019 года N 572 "О корректировке тарифов на тепловую энергию, поставляемую обществом с ограниченной ответственностью "Хабарское многоотраслевое коммунальное хозяйство" потребителям Хабарского района Алтайского края, на 2020 год". В указанном решении краевого суда сделан вывод о том, что установление регулирующим органом объема полезного отпуска тепловой энергии в размере 18, 933 тыс.Гкал повлекло принятие не соответствующего действующему законодательству решения об установлении тарифов на тепловую энергию.

Учитывая изложенные выше обстоятельства, вывод суда первой инстанции о неправильном определении Управлением по тарифам объема полезного отпуска тепловой энергии, что привело к установлению необоснованных тарифов, является законным и обоснованным.

Необходимой валовой выручкой признается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 71 Основ ценообразования, при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Согласно пункту 73 Основ ценообразования величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 57 - 66 настоящего документа с учетом особенностей, установленных настоящим пунктом. Величина операционных расходов определяется в соответствии с пунктами 58 - 60 настоящего документа и включает также другие расходы, осуществляемые за счет прибыли регулируемой организации.

Текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя (пункт 57 Основ ценообразования).

Как следует из материалов дела, ООО "Хабарское МОКХ" в орган регулирования представило договор поставки угля от 19 октября 2020 года, заключенный с ФИО2 Договор заключен по результатам протокола заседания закупочной комиссии по проведению конкурса в электронной форме закупки от 07 октября 2020 года. В соответствии приложением N 1 к договору цена составила 2 625 рублей за тонну.

Из материалов дела следует, что Управление по тарифам самостоятельно рассчитало планируемые расходы на приобретение угля в размере 2 196, 35 рублей за тонну с использованием официальной статистической информации, содержащейся в Единой межведомственной информационно-статистической системе, о фактической стоимости единицы топлива в 2016-2028 годах с учетом прогнозных индексов изменения цен на 2020-2021 годы.

Согласно пункту 28 Основ ценообразования, при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в следующем порядке:

а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант). На период до одобрения Правительством Российской Федерации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период используются прогнозные показатели и основные параметры, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, в том числе: прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году); цены на природный газ; предельные темпы роста тарифов и динамика цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса (в среднем за год к предыдущему году) для соответствующей категории потребителей; динамика цен (тарифов) на товары (услуги) (в среднем за год к предыдущему году).

В соответствии с пунктом 29 Основ ценообразования, при определении обоснованности фактических значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) в следующем порядке:

а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) рыночные цены, сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;

г) рыночные цены, сложившиеся в соответствующем субъекте Российской Федерации, информация о которых предоставляется независимыми специализированными информационно-аналитическими организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчетов о рыночных ценах.

При отсутствии данных, указанных в пункте 29 настоящего документа, обоснованность фактических значений расходов (цен) определяется с использованием официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета для соответствующего субъекта Российской Федерации в установленном порядке. Применяемая цена определяется как расчетная цена, сложившаяся за предшествующие 3 года с учетом прогнозных индексов изменения цены по соответствующей отрасли (пункт 30 Основ ценообразования).

Таким образом, названные источники применяются последовательно, при этом отказ от определения планируемых цен в соответствии с одним источником информации подразумевает невозможность его использования и необходимость перехода к следующему источнику.

В данном случае регулирующим органом не обоснована невозможность применения цен, установленных в договоре на поставку угля, представленного Обществом. Договор заключен по результатам проведения закупочных процедур. Сведений о том, что уполномоченным органом было установлено нарушение процедуры торгов, порядка заключения договора, в материалы дела не представлено. Следовательно, у Управления по тарифам отсутствовали основания применять последующие источники информации о ценах, указанные в пункте 29 Основ ценообразования.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика в данной части являются необоснованными и выводы краевого суда не опровергают.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт имеет ограниченный срок действия, то признание его не действующим с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Иные доводы жалобы были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, не согласиться с которой оснований у судебной коллегии не имеется.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 21 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Председательствующий:

Судьи:

мотивированное апелляционное определение составлено 19 мая 2022 года