Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 31 мая 2022 г. по делу N 8а-8924/2022[88а-11066/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 6 апреля 2022 года кассационную жалобу администрации городского округа Тольятти на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 12 октября 2021 года по административному делу N 2а-5263/2021 по административному исковому заявлению Фадеевой Татьяны Николаевны к администрации городского округа Тольятти о признании незаконными постановлений.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя администрации городского округа Тольятти по доверенности Девяткиной Н.А, возражения представителя Фадеевой Т.Н. по доверенности Ежова А.И. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Фадеева Т.Н. (далее - административный истец), являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 607 кв.м, 12 февраля 2021 года обратилась с заявлениями о перераспределении данного земельного участка и земель, государственная собственность на которые разграничена, площадью 81 кв.м.

Постановлениями администрации городского округа Тольятти (далее - Администрация, административный ответчик) от 10 марта 2021 года N 1130- П/1 и N 1131-п/1 административному истцу отказано в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в связи с несоблюдением ею требований подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, исключающих возможность предоставления в частную собственность земельных участков, относящихся к территории общего пользования. Указано, что формируемый земельный участок не соответствует утвержденному проекту детальной планировки на данную территорию - Центральной части г. Ставрополь, Куйбышевский Промстройпроект Ставропольский филиал.

По мнению административного истца, указанные распоряжения Администрации являются незаконными, поскольку надлежащим доказательством факт отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования не доказан.

Решением Автозаводского районного суда г. Тольятти от 21 июня 2021 года административный иск Фадеевой Т.Н. оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 12 октября 2021 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым административные исковые требования Фадеевой Т.Н. удовлетворены; постановления Администрации городского округа Тольятти от 1 марта 2021 года N 1130-П/1, N 1131-П/1 признаны незаконными, на администрацию городского округа Тольятти возложена обязанность повторно рассмотреть заявления Фадеевой Т.Н. от 12 февраля 2021 года.

В кассационной жалобе Администрация ставит вопрос об отмене судебного акта суда апелляционной инстанции, как постановленного с нарушением норм процессуального и материального права, просит оставить в силе решение суда первой инстанции. Не соглашаясь с выводами суда апелляционной инстанции, автор кассационной жалобы утверждает, что отсутствие утвержденных в установленном законом порядке красных линий не исключает определение границ земельных участков, относящихся к местам общего пользования. Как считает заявитель кассационной жалобы, в материалах административного дела имеются достаточные доказательства, указывающие на то, что спорный земельный участок является элементом автомобильной дороги. Удовлетворение заявления административного истца приведет к сужению проезжей части и повлечет нарушение требований земельного законодательства. Данные обстоятельства, как полагает кассатор, судом апелляционной инстанции оставлены без внимания.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Так, разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что у Администрации имелись правовые основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, поскольку материалами дела подтверждено, что испрашиваемый земельный участок относится к местам общего пользования, является элементом автомобильной дороги местного значения; перераспределение земельного участка в предлагаемых границах приведет с сужению проезда, занятию территории пешеходного тротуара, нарушению линии застройки, а также нахождению на земельном участке линии газопровода по проезду Суворова.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая противоположное решение об удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Администрацией не представлено надлежащих доказательств отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела, исходя из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Как следует из содержания пунктов 3 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд наряду с иными обстоятельства выясняет: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Из содержания оспариваемого распоряжения Комитета следует, что административным истцам отказано в удовлетворении заявления в связи с тем, что имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные подпунктом 11 пункта 9 статьи 39.29, подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10, пунктом 6 статьи 11.9, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, из положений подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в том случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 названного Кодекса.

В силу предписаний подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 поименованного Кодекса разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации является одним из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные упомянутым Кодексом, другими федеральными законами.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Перечисляя указанные нормы права в оспариваемом распоряжении со ссылкой на содержание проекта детальной планировки, Администрация, с чем согласился суд первой инстанции, констатировал, что спорный земельный участок является территорией общего пользования, относится к элементу автомобильной дороги ("адрес"), и не может участвовать в перераспределении.

Однако, как правильно указал суд апелляционной инстанции, данные утверждения административного ответчика об отнесении спорного земельного участка в соответствии с проектом детальной планировки к территории общего пользования не соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела и не согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные отношения.

Так, пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 названного кодекса). Генеральный план поселения содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения городского округа (автомобильные дороги местного значения); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 3, пункты 1 и 3 части 5 статьи 23 поименованного кодекса).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлена аналогичная Земельному кодексу Российской Федерации норма о том, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, парками, лесопарками и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из анализа приведенных выше норм следует вывод о том, что границы местоположений объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако они прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О.

Порядок принятия и утверждения проекта планировки территории определен положениями статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) утверждаются соответствующими решениями органа местного самоуправления. Кроме этого, названная документация подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.

В то же время, как правильно констатировал суд апелляционной инстанции, административным ответчиком в материалы дела не представлено доказательств принятия уполномоченным органом проекта детальной планировки или проекта межевании территории, в соответствии с которыми спорный земельный участок был бы отнесен к территории общего пользования, автомобильной дороги ("адрес"). Выкопировка из АИС ИСОГД и копия из проекта планировки территории, в отсутствие нормативного правового акта, утвердившего документацию по планировке территории, обоснованно не приняты судом апелляционной инстанции как надлежащие доказательства.

В этой связи утверждения Администрации об отнесении спорного земельного участка к территории общего пользования исключительно лишь на основании сведений, содержащихся в карте Генерального плана сельского поселения, выписки из АИС ИСОГД при отсутствии утвержденного в установленном законом порядке проекта детальной планировки территории поселения, обоснованными признаны быть не могут.

Кроме этого, оценивая аргументы Администрации о возможном чрезмерном сужении в результате перераспределения земельного участка и земель, государственная собственность на которые не разграничена, автомобильной дороги, суд апелляционной инстанции правильно отметил, что они противоречат иным доказательствам, в частности заключению специалиста.

Так, из ответа Администрации от 18 июня 2020 года следует, что "адрес" относится к автодорогам 5 технической категории с грунтощебеночным покрытием. Элементы и объекты (тротуары) на указанных проездах отсутствуют.

Как предусмотрено ГОСТ Р 52399-2005. Национальный стандарт Российской Федерации. Геометрические элементы автомобильных дорог, утверждённым Приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2005 года N 297- ст, действовавшим в спорный период времени, а также ГОСТ Р 52398- 2005. Национальный стандарт Российской Федерации. Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования, утвержденным Приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2005 года N 296-ст, автомобильная дорога 5 класса должна иметь 1 полосу движения, шириной проезжей части не менее 4, 5 метров, шириной обочины не менее 1, 75 метра. То есть общая ширина автомобильной дороги должна составлять не менее 8 метров.

Из заключения эксперта от 4 февраля 2021 года N 25/0121-51 следует, что фактическая ширина улицы в результате перераспределения земельных участков составит в наименьшей точке 8, 924 м, что не противоречит вышеназванным стандартам, и опровергает доводы Администрации, приведенные в оспариваемых постановлениях, и при рассмотрении административного дела.

При таких обстоятельствах, постановления Администрации, как основанные на неподтвержденных фактах, и несоответствующие требованиям земельного законодательства, не могли быть признаны правомерными. Поскольку эти обстоятельства не были учтены судом первой инстанции при разрешении административного спора, постольку суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьей 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обоснованно отменив решение суда первой инстанции, постановилновое решение об удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Выводы суда апелляционной инстанции отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, обеспечены точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением положений, регулирующих спорное правоотношение и подлежащих применению в настоящем деле.

Учитывая, что доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены этим судом при рассмотрении настоящего дела и имели бы юридическое значение для правильного разрешения административного спора, влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта либо опровергали бы изложенные в нем выводы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 12 октября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Тольятти - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 10 июня 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: