Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июня 2022 г. по делу N 66а-1034/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В, при секретаре Акматовой О.Е, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-96/2022) по административному исковому заявлению Плотникова А.Б. об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, по апелляционной жалобе административного ответчика Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 28 февраля 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В,

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее - Правила землепользования и застройки).

Плотников А.Б. обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р-5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". В обоснование своих требований указывает, что в целях оформления права собственности на земельный участок обратился в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула. В ответ на заявление ему было отказано в связи с тем, что земельный участок расположен в III поясе зоны санитарной охраны Речного водозабора и в территориальной зоне открытых пространств, где строительство жилых домов не предусмотрено. Считает, что установленная Правилами землепользования и застройки зона открытых пространств противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства и нарушает его право на предоставление земельного участка в собственность.

Решением Алтайского краевого суда от 28 февраля 2022 года административные исковые требования Плотникова А.А. удовлетворены. Приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

На указанное решение представителем административного ответчика Барнаульской городской Думы подана апелляционная жалоба, в которой просит признать незаконным и отменить решение Алтайского краевого суда от 28 февраля 2022 года и принять по делу новый судебный акт. Считает, что, удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции не в полной мере учел доказательства, представленные в материалы дела, которыми подтверждается правомерность установления оспариваемых функциональных и территориальных зон. Территория микрорайона поселок Ильича на сегодняшний день является неблагоприятной для жилой застройки из-за близости северного промышленного узла и затопляемости паводком 1% обеспеченности. Также не согласны с выводом суда о несоответствии оспариваемой части Правил землепользования и застройки нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов, прокурором, участвовавшим в деле, представлено возражение, в котором просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суд апелляционной инстанции административный истец Плотников А.Б, представители Барнаульской городской Думы, заинтересованных лиц Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула, Плотников А.А, Плотникова М.А, Плотникова Н.А. не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом этого, а также положений статьи 1 Закона Алтайского края от 27 декабря 2008 года N 144-ЗС "О статусе и границах муниципального и административно-территориального образования город Барнаул Алтайского края" обжалуемые в части Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Плотников А.Б. владеет земельным участком с расположенным на нем жилым домом по адресу "адрес".

Согласно фрагменту "Карты градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (приложение 1 к Правилам землепользования и застройки) земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" расположен в территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Согласно фрагменту Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края (Карта функциональных зон), утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, земельный участок по вышеуказанному адресу находится в иной функциональной зоне.

Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула Плотникову А.Б. отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка на праве собственности в связи с нахождением земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), поскольку в данном случае размещение жилых домов в территориальной зоне Р-5 градостроительным регламентов не предусмотрено.

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории ее земельного участка.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям частей 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в документах территориального планирования отражаются, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с разделом 3 приложения 1 "Положение о территориальном планировании городского округа - города Барнаула" Генерального плана иная функциональная зона указана как прочая озелененная территория, не вовлеченная в градостроительную деятельность.

Из выписки материалов по обоснованию Генерального плана земельный участок Плотникова А.Б. относится к территории, ограниченной благоприятной для градостроительного освоения (с близким залеганием грунтовых вод (до 2-х метров от поверхности), затопляемые паводком 1% обеспеченности и подверженные подтоплению).

Суд первой инстанции, на основе представленных доказательств, сделал обоснованный вывод о том, что функциональное зонирование территории, в границах которой находится земельный участок административного истца, не отвечает принципу правовой определенности, поскольку не предусматривает какого-либо определенного описания этой зоны, градостроительной деятельности, что допускает неоднозначное толкование содержания нормативного правового акта.

Согласно статье 81 Правил землепользования и застройки города Барнаула 2019 года предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р-5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Таким образом, вопреки положениям Генерального плана, Правилами землепользования и застройки территориальная зона открытых пространств предусматривает градостроительные регламенты, допускающие осуществление направленной на развитие этой территории градостроительной деятельности.

В отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне открытых пространств.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 28 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 06 июля 2022 года