Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 02 июня 2022 г. по делу N 8а-13524/2022[88а-19679/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Русакова А.Е.

судей Шелудько В.В. и Усенко Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы представителя Совета муниципального образования город-курорт Анапа Краснодарского края по доверенности Белоконь А.П. и представителя администрации муниципального образования город-курорт Анапа по доверенности Тарасовой С.В. на решение Краснодарского краевого суда от 13 октября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 1 февраля 2022 года по административному исковому заявлению Паламарчука А.Ю. об оспаривании нормативных правовых актов в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Русакова А.Е, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден генеральный план городского округа города-курорта Анапа. Далее решением данного органа от ДД.ММ.ГГГГ N внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа", в соответствии с которыми в указанный Генеральный план внесены изменения, принадлежащие Паламарчуку А.Ю. на праве собственности 30 земельных участков, расположенных в квартале N, по адресу: "адрес" ЗАО "Джемете", отнесены к функциональной зоне резерва развития населенного пункта.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа. Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа", которые относят указанные земельные участки в территориальной зоне РНП "зона резерва развития населенного пункта.

Паламарчук А.Ю. обратился в Краснодарский краевой суд с административным иском о признании недействующим со дня принятия решения N в части изменения в отношении принадлежащих ему земельных участков, ранее установленной функциональной зоны "зона индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство; гостевые дома; спортивные площадки; детские игровые площадки; пункты оказания первой медицинской помощи" на функциональную зону "зона развития населенного пункта"; решения N в части изменения ранее установленной территориальной зоны "зона застройки индивидуальными жилыми домами с содержание домашнего скота и птицы" (Ж-1Б) на зону РНП "зона развития населенного пункта".

"адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление Паламарчука А.Ю. удовлетворено. Признано недействующим со дня вступления решения в законную силу решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" в части отнесения земельных участком с кадастровыми номерами N

N

N

N

N

N

N

N

N

N

Этим же решением признано недействующим со дня вступления решения в законную силу решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" в части отнесения земельных участков с вышеуказанными кадастровыми номерами, расположенных по адресу: "адрес" в территориальной зоне РНП - зона развития населенного пункта.

Указанным решением на Совет муниципального образования город-курорт Анапа возложена обязанность опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Совета муниципального образования город-курорт Анапа, а так же разместить на сайте Совета муниципального образования город-курорт Анапа. Возложена обязанность на Совет муниципального образования город-курорт Анапа сообщить суду и административному истцу в срок 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу о его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда от 1 февраля 2022 года решение Краснодарского краевого суда от 13 октября 2021 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах представителя Совета муниципального образования город-курорт Анапа по доверенности ФИО4 и представителя администрации муниципального образования город-курорт Анапа по доверенности ФИО6 поданных в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии по административному делу нового решения, которым отказать в удовлетворении заявленных административным истцом требований.

В обоснование доводов жалоб указано, что судами допущено нарушение норм материального и процессуального права; неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела. Ссылаются на недоказанность нарушения оспариваемыми нормативными правовыми актами прав и законных интересов административного истца; указывает, что изменение границ функциональных зон оспариваемых генеральным планом городского округа Анапы применительно к указанным земельным участкам само по себе не изменяет правового режима данных земель.

Обращают внимание, что требования административного истца противоречит самой природе территориального планирования, которое направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем, при этом установленные функциональные зоны не препятствуют в использовании земельных участков в соответствии с их целевым назначением.

Кассационные жалобы, поступившие в Краснодарский краевой суд, определением судьи кассационной инстанции от 20 апреля 2022 года с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Проверив материалы дела, выслушав представителя администрации города-курорта Анапа ФИО7 и прокурора ФИО8 обсудив доводы кассационных жалоб, и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ).

В соответствии со статьей "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-КЗ муниципальное образование "город-курорт Анапа" наделено статусом городского округа.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно статье 25 Устава, действовавшего в период принятия оспариваемых нормативных актов, на сессиях Совета муниципального образования город-курорт Анапа утверждаются, в том числе, генеральные планы, правила землепользования и застройки муниципального образования "город-курорт Анапа", местные нормативы градостроительного проектирования муниципального образования "город-курорт Анапа".

Решением Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден Генеральный план городского округа "город-курорт Анапа", в который внесены изменения на основании решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от ДД.ММ.ГГГГ N утверждены Правила землепользования и застройки города-курорта Анапа, в которые внесены изменения на основании решения Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от ДД.ММ.ГГГГ N.

Указанные нормативные акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением порядка их принятия и обнародования и на этом основании не оспариваются.

Разрешая дело, суды первой и апелляционной инстанций установили, что Паламарчук А.Ю. является собственником 30 земельных участков, расположенных в квартале N, по адресу: "адрес", ЗАО "Джемете", отнесены к категории земель - земли населенного пункта, вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство, образованных путем раздела земельного участка с кадастровым номером N, поставленного на учет в ГКН ДД.ММ.ГГГГ, снятого с учета ДД.ММ.ГГГГ и относящегося к аналогичной категории земель и виду разрешенного использования. Принадлежащие административному истцу земельные участки предназначены для индивидуального жилищного строительства, расположены в границах населенного пункта и относились к территории сельскохозяйственного использования и прочих территорий в границах населенного пункта, резерву развития населенного пункта.

В оспариваемом Генеральном плане (утвержден решением от ДД.ММ.ГГГГ N) оставлено без изменений функциональное назначение спорной территории с ее отнесением к функциональной зоне: территория сельскохозяйственного использования и прочих территорий в границах населенного пункта, резерв развития населенного пункта.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки (утверждены решением от ДД.ММ.ГГГГ N) данные территории расположены в зоне комплексного развития ЗРК, предназначенной для формирования территорий различного функционального назначения, при перспективном градостроительном развитии, согласно утвержденной градостроительной документации.

В соответствии с оспариваемыми Правилами землепользования и застройки (утверждены решением от ДД.ММ.ГГГГ N), приведенными во исполнение протокола совещания по вопросам нарушения градостроительного законодательства на территории муниципальных образований "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ в соответствие с Генеральным планом, данные земельные участки отнесены к территориальной зоне РНП "зона развития населенного пункта".

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции и согласившаяся с ним апелляционной инстанция, исходили из обоснованности определения функционального назначения территории, на которой расположены земельные участки, принадлежащие административному истцу.

Согласно пункту 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Исходя из положений статей 1, 30 Грк РФ, статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и включают в себя градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны в пределах ее границ, с учетом индивидуальных особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, определяет их правовой режим, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

С учетом указанных норм закона нижестоящими судебными инстанциями сделан обоснованный вывод, что оспариваемые положения Генерального плана не отвечают требованиям определенности, поскольку не разъясняет, примыкает ли резервная территория к границе населенного пункта, внутри населенного пункта, либо за его пределами. Целевое назначение земельного участка определено как индивидуальное жилищное строительство, сам участок расположен в границах населенного пункта, однако имеется запрет на застройку резервной территории до использования земельных участков по целевому назначению без объяснения, относится ли этот запрет ко всем объектам либо за исключением объектов жилищного строительства, и без указания на то, что считается использованием по целевому назначению в соответствии с генпланом. Также норма носит отсылочный характер к последующим стадиям проектирования (без указания таких стадий проектирования: генерального плана либо каких-либо объектов). При этом Правила землепользования и застройки не устанавливают градостроительный регламент территориальной зоны - резерв развития населенного пункта.

Случаи, когда действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, определены в части 4 статьи 36 ГрК РФ, а случаи, когда градостроительные регламенты не устанавливаются, определены в части 6 статьи 36 ГрК РФ, среди которых не упоминается отнесение земельных участков к территориальной зоне "резерв развития населенного пункта".

С выводами судов обеих инстанций надлежит согласиться, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела, постановлены при правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения, с соблюдением процессуального закона.

Удовлетворяя исковые требования, суды обоснованно указали, что в соответствии с ныне действующей редакцией Генерального плана, утвержденной решением Совета от ДД.ММ.ГГГГ N; 262, территория, занятая спорными земельными участками отнесена к зоне застройки индивидуальными жилыми домами и к планируемым улицам и дорогам местного значения (земельные участки с кадастровыми номерами 23:37:0721003:736, 23:37:0721003:737).

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы, изложенные в кассационных жалобах, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационных жалобах, аналогичными позиции подателей жалоб в судах первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены судебных актов не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

на решение Краснодарского краевого суда от 13 октября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 1 февраля 2022 года - оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 3 июня 2022 года.

Председательствующий А.Е. Русаков

Судьи В.В. Шелудько

Н.В. Усенко