Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 25 октября 2007 г. N Ф03-А51/07-2/3554 Заявление об оспаривании правового акта муниципального образования об организации и содержании мест захоронения в городе удовлетворено частично, поскольку данный акт ограничивает свободу деятельности организаций, оказывающих ритуальные услуги и не наделенных статусом специализированной службы (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа
от 25 октября 2007 г. N Ф03-А51/07-2/3554
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, при участии от заявителя: ЗАО "Военно-мемориальная компания" - Гаврилова Е.П, представитель по доверенности N 2046 от 09.06.2007, от Думы г. Владивостока - Музыкина Т.А., представитель по доверенности N 01-09/379 от 09.06.2007, от третьего лица: Администрации г. Владивостока - Маркин А.А., представитель по доверенности N 1-3/6524 от 11.12.2006, рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы закрытого акционерного общества "Военно-мемориальная компания", Администрации г. Владивостока, Думы г. Владивостока на решение от 08.06.2007 по делу N А51-12687/06 4-489 Арбитражного суда Приморского края, по заявлению закрытого акционерного общества "Военно-мемориальная компания" к Думе г. Владивостока, 3-и лица: Администрация г. Владивостока, управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю, о признании нормативного правового акта недействующим.

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2007 года. Полный текст постановления изготовлен 25 октября 2007 года.

Закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания" (далее - акционерное общество, ЗАО "ВМК") обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением, с учетом уточнения, об оспаривании подпункта 2 пункта 1.3, подпунктов 1 и 2 пункта 1.4, пунктов 3.1, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.20, 3.22, 4.1, 4.2, 4.5, 4.11, 6.1, 8.1 муниципального правового акта г. Владивостока от 07.02.2006 N 3-МПА "Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке", принятого решением Думы г. Владивостока от 31.01.2006 N 177.

Суд по своей инициативе, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса РФ, привлек к участию в деле в качестве 3-х лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрацию г. Владивостока и управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю.

Решением суда от 08.06.2007 заявленные требования удовлетворены частично: суд признал абзац 1 пункта 1.4 в части слов "находятся в хозяйственном ведении специализированной службы города Владивостока", абзац 2 пункта 1.4, пункт 4.1 в части слов "с разрешения специализированной службы", пункт 4.2 в части слов "с разрешения специализированной службы", пункт 4.5 в части слов "при условии заключения соответствующего договора со специализированной службой", пункт 4.11, пункт 8.1 муниципального правового акта города Владивостока от 07.02.2006 N 3-МПА "Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке", принятого решением Думы города Владивостока от 31.01.2006 N 177 (далее - Положение), не соответствующими Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) и недействующими в указанной части. В части признания недействующими абзаца 2 пункта 1.3, пунктов 3.1, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.20, 3.22, 6.1 поименованного выше нормативного правового акта в удовлетворении требования ЗАО "ВМК" отказано.

Законность принятого судебного акта проверяется по кассационным жалобам ЗАО "ВМК", Администрации г. Владивостока и Думы г. Владивостока, поддержанным их представителями в судебном заседании.

ЗАО "ВМК" просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. По мнению заявителя жалобы, суд неправильно истолковал положения Закона о погребении и сделал неверный вывод о том, что право оказывать услуги по погребению имеют только специализированные службы, создаваемые органами местного самоуправления, и, поскольку акционерное общество не обладает статусом подобной организации, то между ними не могут возникнуть конкурентные отношения и, следовательно, оспариваемые пункты раздела 3 Положения не могут нарушать права и законные интересы ЗАО "ВМК". Заявитель жалобы, ссылаясь на статьи 6, 10, 17, 25 Закона о погребении, считает, что данный Закон предусматривает возможность оказания ритуальных услуг, в том числе и услуг по погребению умерших, как специализированной службой, так и иными лицами, оказывающими данного рода услуги и организующими свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими правилами содержания мест погребения. Заявитель жалобы полагает, что, поскольку пункты раздела 3, а также абзац 2 пункта 1.3, пункт 6.1 Положения не соответствуют названному Закону и, кроме того, создают дискриминационные условия для деятельности иных хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги, что фактически приводит к ограничению и устранению конкуренции на соответствующем рынке товаров и услуг и, следовательно, ущемляет интересы акционерного общества и иных лиц, поэтому они должны быть признаны недействующими.

Дума г. Владивостока и Администрация г. Владивостока в своих жалобах также просят отменить названное выше судебное решение в части удовлетворения требований акционерного общества, принять новое - об отказе в удовлетворении заявленных им требований в полном объеме. При этом Дума г. Владивостока не согласилась с судом, признавшим недействующими абзацы 1 и 2 пункта 1.4, пункты 4.1, 4.2, 4.5, 4.11 и 8.1 Положения ввиду их несоответствия положениям Закона о погребении и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Заявитель жалобы полагает, что в силу названных Законов общественные кладбища и крематории, являющиеся муниципальной собственностью г. Владивостока, находятся в ведении органов местного самоуправления данного муниципального образования, и в соответствии с Гражданским кодексом РФ могут быть переданы, в том числе в хозяйственное ведение юридическим и физическим лицам, поэтому абзацы 1, 2 пункта 1.4 Положения, предусматривающие, что кладбища и крематории находятся в хозяйственном ведении специализированной службы г. Владивостока по вопросам похоронного дела, а также назначение администрации каждого кладбища и крематория руководителем данной службы не противоречат поименованным выше Законам.

Относительно пунктов 4.1, 4.2, 4.5 и 4.11 раздела 4 Положения (установка надмогильных сооружений), пункта 8.1 раздела 8 (правила движения транспортных средств по территории кладбища), предусматривающих наличие разрешения специализированной службы, соответственно, на установку надмогильных сооружений и на въезд на территорию кладбища автотранспортных средств, заявитель жалобы также считает, что они соответствуют положениям названных Законов, поскольку, по мнению заявителя жалобы, с передачей кладбищ и крематориев в хозяйственное ведение специализированной службе по вопросам похоронного дела последней предоставлены определенные организационные полномочия в целях установления единого порядка на территории данных объектов.

Доводы жалобы Администрации г. Владивостока аналогичны доводам, изложенным в жалобе Думы г. Владивостока.

Акционерное общество и Дума г. Владивостока в отзывах на жалобы друг друга с изложенными в них доводами не согласились, каждый из них настаивает на своих требованиях, изложенных в кассационных жалобах на решение суда от 08.06.2007.

Администрация г. Владивостока и управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю отзывы на жалобы не представили; кроме того, последнее, надлежащим образом извещенное о месте и времени рассмотрения кассационных жалоб, участие своего представителя в судебном заседании не обеспечило.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалоб и отзывов на них, выслушав мнение представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции находит жалобы не подлежащими удовлетворению в силу следующего.

Как усматривается из материалов дела, 31.01.2006 Думой г. Владивостока принят муниципальный правовой акт города Владивостока "Положению об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке" от 07.02.2006 N 3-МПА, опубликованный в официальном издании Думы г. Владивостока - журнале "Вестник Думы города Владивостока" N 20 от 17.02.2006.

Данным правовым актом определено, что под ритуальными организациями понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, оказывающие ритуальные и сопутствующие ритуальным услуги, не относящиеся к услугам по погребению (абзац 2 пункта 1.3). Кладбища и крематории являются муниципальной собственностью и находятся в хозяйственном ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела города Владивостока; администрация каждого кладбища и крематория назначается руководителем специализированной службы (абзацы 1 и 2 пункта 1.4).

Разделом 3 Положения "Порядок кремации, захоронения и перезахоронения останков" предусмотрено, что погребение и кремация умершего производится специализированной службой в соответствии с СанПиН 2.1.1279-03 при предъявлении свидетельства о смерти и оформленного специализированной службой заказа на захоронение (пункт 3.1). Захоронение тела (останков) или праха на вновь отводимом земельном участке, а также в родственную могилу или на свободном месте родственного захоронения производится по разрешению специализированной службы при письменном обращении ответственного за захоронение лица (пункты 3.5, 3.6). Установлена необходимость получения заключения специализированной службы о наличии и соответствии места захоронения (пункт 3.9), получения разрешения специализированной службы в случае захоронения в могилы при отсутствии архивных документов на них (пункт 3.8), при захоронении праха в землю или нишу колумбария (пункты 3.13, 3.15), эксгумации останков погребенного умершего (пункт 3.16, 3.20), изъятии праха из мест захоронений (пункт 3.17). Предусмотрена договорная основа между специализированной службой и ответственным за захоронение лицом при захоронении праха во вновь отводимой нише колумбария (пункт 3.14), а также то, что работы по эксгумации погребенных умерших и захоронению останков производятся только работниками специализированных служб (пункт 3.22).

Разделом 4 Положения (Установка надмогильных сооружений) предусмотрено, что надмогильные сооружения могут быть установлены после захоронения в границах отведенного земельного участка с соблюдением строительных и санитарных норм с разрешения специализированной службы (пункт 4.1), устанавливаются или заменяются такие сооружения только с разрешения специализированной службы (пункт 4.2), все работы на кладбище, связанные с установкой (демонтажом) надмогильных сооружений, должны производиться специализированной службой и (или) ритуальными организациями либо гражданами при условии заключения соответствующего договора со специализированной службой (пункт 4.5). Кроме этого, определено, что обращаться в специализированную службу за разрешением на установку надмогильных сооружений имеет право только лицо, на которое зарегистрировано захоронение (пункт 4.11).

Положение возлагает на специализированную службу ответственность за организацию похоронного обслуживания, благоустройство мест захоронений и санитарное состояние территории кладбища (пункт 6.1), а также устанавливает, что въезд на территорию кладбища автотранспортных средств может быть осуществлен только с разрешения специализированной службы (пункт 8.1).

Акционерное общество, посчитав, что данные положения названного нормативного правового акта не соответствуют законам и нарушают его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействующими. Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, руководствовался следующим.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25, а также статьей 29 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Из анализа приведенных норм права следует, что организация, не являющаяся специализированной службой по вопросам похоронного дела, не вправе оказывать услуги по погребению.

Судом установлено, что ЗАО "ВМК" не является организацией, созданной органом местного самоуправления и наделенной статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела г. Владивостока, поэтому вывод суда о том, что между акционерным обществом и какой-либо из специализированных служб по вопросам похоронного дела не может быть конкурентных отношений при оказании услуг по погребению и, следовательно, пункты раздела 3 Положения, предусматривающие порядок кремации, захоронения и перезахоронения останков, производимых специализированной службой, не могут нарушать права и законные интересы акционерного общества, так же как и абзац 2 пункта 1.3, определяющий понятие ритуальной организации, не имеющей статуса специализированной службы, и пункт 6.1, предусматривающий ответственность специализированной службы за организацию похоронного обслуживания и т.д., является обоснованным, в связи с чем ЗАО "ВМК" правомерно отказано в удовлетворении заявленных требований в части признания недействующими абзаца 2 пункта 1.3, пунктов 3.1, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.20, 3.22, 6.1 Положения.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В силу статьи 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления. Аналогичные положения содержаться в статье 18 Закона Приморского края от 23.12.2005 N 332-К3 "О погребении и похоронном деле в Приморском крае" (далее - Закон о погребении в Приморском крае).

С учетом положений статей 294, 113, 114, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" суд пришел к правомерному выводу о том, что кладбища и крематории не могут быть переданы любому юридическому лицу, в частности, коммерческой организации на праве хозяйственного ведения, в том числе специализированным организациям, как установлено в абзаце 1 пункта 1.4 Положения, соответственно, администрация кладбища или крематория не может быть назначена руководителем такой организации, что предусмотрено абзацем 2 пункта 1.4, которая также не вправе регулировать вопросы въезда транспортных средств на территорию кладбища - пункт 8.1.

Статьей 3 Закона о погребении в Приморском крае предусмотрен перечень ритуальных услуг, которые могут быть оказаны кроме специализированной службы, иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, и на основании договора, заключенного соответствующей организацией с заинтересованным в получении таких услуг лицом.

В нарушение указанной нормы права в оспариваемом муниципальном правовом акте в разделе 4 Положения, а именно: пунктах 4.1, 4.2, 4.5 и 4.11 предусмотрена необходимость получения разрешения специализированной службы на установку (замену) надмогильных сооружений и заключение с ней соответствующего договора при выполнении работ, связанных с установкой (демонтажом) надмогильных сооружений, что, как правильно указал суд первой инстанции, ограничивает свободу деятельности организаций, оказывающих ритуальные услуги и не наделенных статусом специализированной службы. Кроме того, статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается понуждение к заключению договора, поскольку граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Таким образом, суд правомерно признал абзац 1 пункта 1.4 в части слов "находятся в хозяйственном ведении специализированной службы города Владивостока", абзац 2 пункта 1.4, пункт 4.1 в части слов "с разрешения специализированной службы", пункт 4.5 в части слов "при условии заключения соответствующего договора со специализированной службой", пункт 4.11, пункт 8.1 Положения не соответствующими Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральному закону "О погребении и похоронном деле" и недействующими в указанной части.

Относительно соответствия оспариваемого акционерным обществом Положения антимонопольному законодательству, то данный вопрос был предметом рассмотрения арбитражного суда по делу N А51-9728/2006 24-269 (решение от 31.10.2006 вступило в законную силу), который пришел к выводу о том, что названный нормативный правовой акт не противоречит антимонопольному законодательству.

В связи с изложенным доводы жалоб подлежат отклонению как необоснованные; кроме того, они фактически направлены на переоценку выводов суда и установленных им обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда третьей инстанции.

При таких обстоятельствах у суда кассационной инстанции отсутствуют правовые основания для удовлетворения жалоб и отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановил:

решение от 08.06.2007 по делу N А51-12687/06 4-489 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.