Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2022 г. по делу N 66а-1125/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре Кадочниковой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-16/2022 по административному исковому заявлению Печенкина В.П. об оспаривании в части Закона Сахалинской области от 28 декабря 2010 года N 127-ЗО "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области" с апелляционной жалобой административного истца Печенкина В.П. на решение Сахалинского областного суда от 04 апреля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения административного истца Печенкина В.П, возражения представителей административных ответчиков Губернатора Сахалинской области Ю Н.Д, Сахалинской областной Думы Хахулиной Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Печенкин В.П. обратился в суд с административным исковым заявлением к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области о признании недействующими с 01 сентября 2019 года пункт 22 статьи 2 Закона Сахалинской области от 28 декабря 2010 года N 127-ЗО "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области" (далее - Закон Сахалинской области N 127-ЗО) в части слов "в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 166-ФЗ) и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400 - ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон N 400 - ФЗ) и статью 176 Закона Сахалинской области N 127-ЗО в той мере, в которой в данной статье подразумевается выплата ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей только гражданам, получающим пенсии в соответствии с Федеральным законом N 166-ФЗ и Федеральным законом N 400-ФЗ ввиду их несоответствия части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

В обоснование административного иска Печенкин В.П. указал, что оспариваемые положения нарушают его права, как лица, получающего пенсию за выслугу лет, исходя из подпункта 2 пункта 1 статьи 4 и подпункта 1 пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 166 - ФЗ на основании Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей" (далее - Закон N 4468-1) и противоречат требованиям закона.

Внесение изменений в законодательство Сахалинской области, расширяющих сферу социальной поддержки всех пенсионеров, проживающих на территории Сахалинской области, инициировано временно исполняющим обязанности Губернатора Сахалинской области в период предвыборной компании.

Критерии нуждаемости для определения категорий лиц - получателей этой меры социальной поддержки не определены. Размер получаемого ими дохода не принимался во внимание, поскольку их число составляют пенсионеры получающие пенсию на основании Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400 - ФЗ "О страховых пенсиях" и одновременно замещающие государственные должности Сахалинской области, либо получающие одновременно пенсию по Закону N 4468-1.

Вместе с тем, оспариваемые нормы Закона Сахалинской области N 127-ЗО исключают предоставление ежемесячной социальной доплаты к пенсии пенсионерам получающим пенсию за выслугу лет на основании Закона N 4468-1, что влечет неравенство.

Пенсионеры являются одной категорией, что подтверждено положениями Федерального закона от 22 ноября 2016 года N 385 - ФЗ "О единовременной денежной выплате гражданам, получающим пенсию", Указов Президента Российской Федерации от 24 августа 2021 года N 486 "О единовременной денежной выплате гражданам, получающим пенсию" и N 487 "О единовременной денежной выплате отдельным категориям граждан, получающих пенсию", постановления Правительства Сахалинской области от 23 июня 2017 года N 292 "О предоставлении в 2017 году единовременной денежной выплаты пенсионерам, проживающим в Сахалинской области и получающим пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации", которые предусматривали выплаты лицам являющимися получателями пенсий назначенных, в том числе, в соответствии с Законом N 4468-1.

Оспариваемое регулирование, предусматривающее различие в единой категории пенсионеров, нарушает право административного истца в сфере социальной защиты - право на получение ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей и противоречит части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ.

Определением Сахалинского областного суда от 02 марта 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство социальной защиты Сахалинской области.

Решением Сахалинского областного суда от 04 апреля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование указывает о неправильном применении судом первой инстанции положений статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ к оспоренным нормам Закона Сахалинской области N 127-З0, что явилось следствием неправильного истолкования норм Федерального закона N 166-ФЗ и Закона N 4468-1.

По мнению апеллянта, анализ норм Федерального закона N 166-ФЗ и Закона N 4468-1 позволяет сделать вывод о том, что военнослужащие, в том числе прокурорские работники, получают пенсию по государственному пенсионному обеспечению, но в ином установленном Законом N 4468-1 порядке. Иной механизм выплаты пенсии не свидетельствует о том, что получатели пенсии по Закону N 4468-1 являются отдельной категорией пенсионеров.

Однако судом первой инстанции не дана правовая оценка нормам федерального законодательства в их взаимосвязи. Пенсионеры являются лицами, принадлежащими к одной категории, а их подразделение в зависимости от того, по какому федеральному закону им назначается пенсия, не является объективно оправданным и обоснованным.

Судом первой инстанции оставлена без внимания правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 03 июня 2004 года N 11-П, в соответствии с которой законодателем должен соблюдаться конституционный принцип равенства, в силу требований которого различия в социальных правах допустимы, если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Введение различий, не имеющих объективного и разумного оправдания, для лиц, принадлежащих к одной и той же категории (находящихся в одинаковых или сходных ситуациях), нарушает принцип равенства и противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.

Также несостоятелен вывод суда первой инстанции о том, что указание в Законе Сахалинской области N 127-З0 ссылок на Федеральный закон N 400-ФЗ и Федеральный закон N 166-ФЗ позволяет обеспечить дифференцированный подход к установлению мер социальной поддержки.

Данные обстоятельства не согласуются со сведениями приведенными судом первой инстанции о дефиците областного бюджета Сахалинской области, поскольку социальная поддержка административными ответчиками предоставлена пенсионерам получающим две пенсии.

В возражениях на апелляционную жалобу Прокуратура Сахалинской области, Сахалинская областная Дума, Министерство социальной защиты Сахалинской области обосновывают ее несостоятельность и просят в удовлетворении жалобы отказать.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

28 декабря 2010 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 127-ЗО "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области", который вступил в силу 01 января 2011 года.

Текст закона опубликован 31 декабря 2010 года в печатном издании "Губернские новости" N 240.

Законом Сахалинской области от 06 сентября 2019 года N 80-ЗО "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области" статья 2 Закона Сахалинской области N 127-ЗО дополнена пунктом 22 следующего содержания:

"22) гражданам, получающим пенсию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации") и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон "О страховых пенсиях")".

Этим же Законом Сахалинской области от 06 сентября 2019 года N 80-ЗО Закон Сахалинской области N 127-ЗО дополнен статьей 176 следующего содержания:

"Статья 176. Социальная поддержка граждан, получающих пенсию в соответствии с Федеральным законом

"О государственном пенсионном обеспечении

в Российской Федерации" и Федеральным законом

"О страховых пенсиях"

Гражданам, указанным в пункте 22 статьи 2 настоящего Закона, предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей".

Указанные дополнения распространены на правоотношения, возникшие с 01 сентября 2019 года.

Текст закона опубликован 11 сентября 2019 года в печатном издании "Губернские новости" N 105.

Законом Сахалинской области от 12 октября 2021 года N 79-ЗО "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области" в пункте 22 слова "(далее - Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации")", слова "(далее - Федеральный закон "О страховых пенсиях")" исключены, а в наименовании статьи 176 слова "Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральным законом "О страховых пенсиях" заменены словами "Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".

Текст закона опубликован 13 октября 2021 года в печатном издании "Губернские новости" N 118.

Проанализировав доказательства соблюдения административными ответчиками процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В силу части 3.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В соответствии с частью 3 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах предписаний, устанавливающих указанное право.

Как обоснованно отмечено в обжалуемом судебном акте, анализ приведенных выше правовых предписаний в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Определение круга лиц, которым оказывается адресная социальная поддержка за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, определений условий ее предоставления является исключительным правом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Закрепление в региональном законодательстве предоставления дополнительных мер социальной поддержки в виде ежемесячной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей гражданам, получающим пенсию в соответствии с Федеральными законами 166-ФЗ и 400-ФЗ, вопреки утверждению апеллянта, не противоречит федеральному законодательству, в том числе и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 03 июня 2004 года N 11-П.

Как следует из пояснительной записки к проекту оспариваемого закона, определение такой категории граждан обусловлено их социальной незащищенностью и нуждаемостью в особой поддержке.

В этой связи, доводы административного истца о нарушении принципа равенства получателей пенсии основаны на неправильном толковании закона.

Согласно положениям части 4 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ финансирование полномочий, предусмотренных настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

При определении категории пенсионеров, которым предоставлена дополнительная мера социальной поддержки в виде ежемесячной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей, региональный законодатель исходил из предоставленных ему законом полномочий, поэтому доводы апеллянта относительно дефицита бюджета при установлении дополнительных мер социальной поддержки не имеют правового значения.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы Сахалинского областного суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены состоявшегося судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сахалинского областного суда от 04 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Печенкина В.П. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Сахалинский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 08 августа 2022 года