Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 29 января 2010 г. N Ф03-7740/2009 по делу N A04-3837/2009 Заявление о признании недействительным представления управления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса удовлетворено частично, поскольку оспариваемое представление не соответствует действующему законодательству РФ (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа
от 29 января 2010 г. N Ф03-7740/2009
по делу N A04-3837/2009
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, при участии от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области - Данилин А.Н., главный специалист-эксперт по доверенности от 07.10.2009 N б/н, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области на решение от 25.08.2009 по делу N А04-383 7/2009 Арбитражного суда Амурской области, по заявлению Управления занятости населения Амурской области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области о признании недействительным предписания о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2010 года. Полный текст постановления изготовлен 29 января 2010 г.

Управление занятости населения Амурской области (далее - управление занятости населения; заявитель) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (далее - территориальное управление; орган финансово-бюджетного надзора) от 09.06.2009 N 23-02-17/1301 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением суда от 25.08.2009 заявленные требования удовлетворены в полном объеме, оспариваемое представление признано недействительным как несоответствующее Бюджетному кодексу РФ.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

Не согласившись с решением суда, территориальное управление подало кассационную жалобу, в которой просит отменить данный судебный акт и принять новое решение. По мнению заявителя жалобы, поддержанному его представителем в суде кассационной инстанции, судом неправильно применены нормы материального права, что привело к ошибочным выводам об отсутствии оснований для признания нецелевым использование средств федерального бюджета на приобретение основных средств на общую сумму 1177768 руб., а также неправомерным распределение средств субвенций из федерального бюджета на выплату материальной помощи в виде компенсационных выплат на общую сумму 2846564,37 руб., на дополнительные выплаты и денежные поощрения на общую сумму 79506 руб., на выплату районного коэффициента в повышенном размере к заработной плате государственных служащих управления занятости населения на сумму 739356,12 руб. Кроме того, как указывает территориальное управление, суд, проверяя оспариваемое представление в части суммы 13061544 руб., неправильно применил постановления Правительства РФ от 22.01.2007 N 35 "Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения" (далее - постановление Правительства РФ N 35) и от 22.01.2007 N 36 "Об утверждении правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения" (далее - постановление Правительства РФ N 36).

Управление занятости населения в отзыве на кассационную жалобу возражает против отмены решения суда, считая данный судебный акт законным и обоснованным, а жалобу не подлежащей удовлетворению.

Заявитель извещен надлежаще о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, письменно уведомил суд о рассмотрении жалобы в отсутствие представителей управления занятости населения.

Рассмотрение кассационной жалобы откладывалось в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) на 20.01.2010. После отложения произведена замена в составе суда и в соответствии с требованиями статьи 18 АПК РФ рассмотрение дела начато сначала.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ применение судом норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции считает необходимым отменить обжалуемое решение суда в части.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, территориальным управлением на основании удостоверения от 16.04.2009 N 129, приказа от 16.04.2009 N 214-к проведена проверка использования субвенций, выделяемых из федерального бюджета на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в управлении занятости населения Амурской области за 2008 год. По результатам проверки составлен акт, которым установлены нарушения на общую сумму 17904738,49 руб., в том числе: нецелевое использование средств субвенций из федерального бюджета на приобретение основных средств - 1177768 руб.; незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, необоснованное начисление и выплата за счет средств субвенций из федерального бюджета материальной помощи в виде компенсационных выплат в связи с удорожанием цен на продукты питания и предметы первой необходимости, удорожанием коммунальных платежей и услуг сферы обслуживания населения государственным гражданским служащим управления занятости населения в размере 2846564,37 руб., необоснованное начисление и выплата за счет средств субвенций из федерального бюджета дополнительных выплат и денежных поощрений к профессиональному празднику - Дню социального работника и за заслуги в трудовой деятельности, профессиональное мастерство в связи с 150-летием образования Амурской области в размере 79506 руб.; необоснованное начисление и выплата за счет средств субвенции из федерального бюджета в повышенном размере районного коэффициента к заработной плате государственных гражданских служащих управления занятости населения в размере 739356,12 руб.; иные финансовые нарушения, выразившиеся в неправомерном распределении средств субвенции из федерального бюджета по смете на 2008 год, заявкам, реестрам на финансирование с лицевого счета распорядителя средств, открытого в управлении Федерального казначейства по Амурской области по лицевым счетам получателей бюджетных средств - центрам занятости населения (в том числе на счет получателя средств управления) на цели, не соответствующие условиям получения, не относящиеся к затратам по осуществлению переданных полномочий, установленных Методикой определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения по коду бюджетной классификации сектора государственного управления (КОСГУ) 310 "Увеличение стоимости основных средств" в размере 13061544 руб.

На основании указанного акта территориальным управлением подготовлено и направлено представление от 09.06.2009 N 23-02-17/1301 о ненадлежащем исполнении управлением занятости населения бюджетного процесса. Последнее, не согласившись с указанным представлением, обратилось в арбитражный суд.

Признавая использование бюджетных средств в размере 1177768 руб. целевым, арбитражный суд правомерно исходил из следующего.

Статья 38 Бюджетного кодекса РФ устанавливает в основе использования денежных средств принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 названного Кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статьей 7.1 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" определен перечень полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданных с 1 января 2007 года для осуществления их субъектами Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для осуществления полномочий РФ, переданных органам государственной власти субъектов РФ, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий. При этом Федеральный закон N 184-ФЗ не содержит требования о выделении отдельных бюджетных ассигнований на организацию осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с тем, что определение размера указанных затрат является компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах общего объема предоставляемой им субвенции.

В федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовой год и на плановый период определены средства федерального бюджета на "осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий".

Применительно к статье 84 Бюджетного кодекса РФ указанные расходы являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Таким образом, федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовой год и на плановый период в общем объеме средств субвенции из федерального бюджета предусматриваются и средства субвенции, направляемые на расходы по осуществлению органами службы занятости населения субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

В соответствии с пунктом 31 постановления Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 35 при расчете средств субвенции, связанных с расходами органов службы занятости населения субъектов РФ по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период предусмотрены затраты: затраты на оплату труда (с учетом начислений) работников государственных учреждений службы занятости населения субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия; материальные затраты государственных учреждений службы занятости населения; другие затраты государственных учреждений службы занятости населения (согласно бюджетной классификации расходов бюджетов, в том числе и статья 310 "Увеличение стоимости основных средств"). Перечень расходов не является исчерпывающим.

Расходы по осуществлению полномочий являются составной частью общего объема субвенции, предоставляемой в доход бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий в области содействия занятости населения.

Судом установлено, что в соответствии с приложением N 37 "Распределение субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и города Байконура на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий, в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" к Федеральному закону от 24 июля 2007 года N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" Амурской области выделена субвенция на 2008 год в сумме 592369 тыс. руб. на осуществление полномочий по реализации государственной политики занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий органами службы занятости населения Амурской области. Согласно приложению N 3 (таблица 22) к Закону Амурской области от 29 ноября 2007 года N 426-03 "Об областном бюджете на 2008 год" указанная сумма субвенции, включенная в бюджет Амурской области, в соответствии с Приложением N 9 к Закону в полном объеме отнесена к расходам управления труда и занятости населения Амурской области с распределением по разделам, подразделам, целевым статьям расходов и видам расходов.

Из материалов дела следует, что управление занятости населения является получателем бюджетных средств. В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств согласно бюджетной смете, при этом заключение и оплата государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производит в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством главный распорядитель средств бюджета имеет полномочия по самостоятельному распределению бюджетных ассигнований при планировании расходов и составлении и исполнении сметы на текущий год. Бюджетным законодательством установлены лишь ограничения в части их целевого использования и лимитов бюджетных ассигнований по соответствующим кодам, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, расходы в сумме 1177768 руб. произведены управлением занятости населения на приобретение основных средств (компьютерного и офисного оборудования) и согласно смете расходов заявителя за 2008 год, отчету о расходовании и учете средств, предоставляемых субвенций из федерального бюджета на 01.01.2009 по статье 310 отнесены к разделу 04, подразделу 01, целевой статье расходов 5100200, виду расходов 012 кодов бюджетной классификации. Фактов расходования средств свыше лимитов бюджетных обязательств, как следует из акта проверки, территориальным управлением не выявлено.

Указанные расходы, как установил суд и не опровергнуто заявителем жалобы, произведены в целях обеспечения надлежащего осуществления полномочий в сфере занятости населения.

При таких обстоятельствах судом сделан правомерный вывод о целевом использовании управлением занятости населения указанных денежных средств.

По аналогичным основаниям подлежат отклонению доводы заявителя жалобы относительно суммы 13061544 руб., поскольку финансирование центров занятости, как установил суд, не вышло за пределы бюджетных ассигнований.

В данной части решение суда, как основанное на правильном применении норм материального права, следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В то же время суд кассационной инстанции находит ошибочными выводы суда о несоответствии оспариваемого представления в части сумм 2846564,37 руб., 79506 руб., 739356,12 руб. нормам бюджетного законодательства.

Согласно положениям пункта 3 статьи 133 Бюджетного кодекса РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 316 Трудового кодекса РФ размер и выплаты районного коэффициента к заработной плате устанавливаются федеральным законодательством. Размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов для учреждений, финансируемых соответственно из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов. Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями.

Суммы указанных расходов относятся к расходам на оплату труда в полном размере.

Поскольку до настоящего времени федеральный закон, регулирующий выплату районного коэффициента, не принят, то в силу части 1 статьи 423 Трудового кодекса РФ, продолжают применяться ранее принятые законодательные акты, в части не противоречащей Кодексу.

До настоящего времени действует размер районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, установленный Постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 20.11.1967 N 512/П-28, в соответствии с которым размер районного коэффициента к заработной плате в Амурской области установлен 1,2.

Следовательно, управление занятости населения имело право при начислении заработной платы, выплачиваемой за счет субвенций из федерального бюджета, применять районный коэффициент в размере 1,2, а не 1,3, поэтому территориальным управлением сделан обоснованный вывод о неправомерности действий заявителя по выплате районного коэффициента в повышенном размере.

Ссылки суда на Закон Амурской области от 11.04.2005 N 471-03 "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих на территории Амурской области" об установлении районного коэффициента к заработной плате работников организаций, финансируемых из областного бюджета для города Благовещенска, равного 1,3, нельзя признать обоснованными. Указанный нормативный акт не предусматривают возможность финансирования выплаты заработной платы работникам управления занятости населения с применением повышенного, по сравнению с установленным федеральным законодательством, размером районного коэффициента за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Более высокий уровень гарантий работникам, занятым на работах в местностях с особыми климатическими условиями, подлежит обеспечению за счет средств предприятий и организаций, бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, автономных округов, местных бюджетов, что предусмотрено Постановлением Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 N 76 "О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера". Как следует из статьи 3 названного выше Закона Амурской области, гарантии и компенсации, установленные данным Законом, являются расходными обязательствами областного бюджета в части выплат, касающихся граждан, перечисленных в статье 1 названного Закона.

Из материалов дела также следует, что постановлением губернатора Амурской области от 28.06.2005 N 111-к утверждено положение о дополнительных выплатах государственным гражданским служащим администрации области и постановлением губернатора области от 02.07.2008 N 7-к утверждено положение о дополнительных выплатах государственным гражданским служащим, замещающим должности в аппарате губернатора области и Правительства области и исполнительных органах государственной власти области.

Судом установлено, что управлением занятости населения в проверяемый период произведены выплаты материальной помощи в виде компенсационных выплат в связи с удорожанием цен на продукты питания и предметы первой необходимости, удорожанием коммунальных платежей и услуг сферы обслуживания населения государственным гражданским служащим управления занятости населения в размере 2846564,37 руб., а также начисление и выплата за счет средств субвенций из федерального бюджета дополнительных выплат и денежных поощрений к профессиональному празднику - Дню социального работника и за заслуги в трудовой деятельности, профессиональное мастерство в связи с 150-летием образования Амурской области в размере 79506 руб.

Удовлетворяя требования заявителя в данной части, суд не учел, что указанные дополнительные гарантии, установленные законодательством субъекта РФ, являются расходными обязательствами последнего и должны производиться за счет средств бюджета данного субъекта РФ.

Поскольку управление занятости населения, как установил суд и не оспаривается заявителем, производило спорные выплаты за счет субвенции федерального бюджета, оснований для признания недействительным представления в данной части не имелось.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановил:

решение от 25.08.2009 Арбитражного суда Амурской области по делу N А04-3837/2009 в части признания недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 09.06.2009 N 23-02-17/1301 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в отношении сумм 2846564,37 руб., 79506 руб. и 739356,12 руб. отменить, в удовлетворении заявления управления занятости населения Амурской области в данной части отказать.

В остальном указанное решение оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.