Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 18 мая 2022 г. по делу N 33а-9018/2022

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе

председательствующего судьи Каримовой Ф.М, судей Багаутдиновой А.Р. и Субхангулова А.Н, при секретаре Ширшовой Э.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лидер" к Ишимбайской межрайонной прокуратуре Республики Башкортостан, прокуратуре Республики Башкортостан о признании представления незаконным

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Лидер" на решение Ишимбайского городского суда Республики Башкортостан от 16 февраля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Субхангулова А.Н, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Лидер" (далее по тексту ООО "Лидер") обратилось в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, обосновывая тем, что 17 августа 2021 года заместителем межрайонного прокурора Басыровым Д.Ф. в адрес ООО "Лидер" внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства.

ООО "Лидер" полагает, что вынесенное представление накладывает на общество обязанности, противоречащие законодательству Российской Федерации, что влечет за собой негативные правовые последствия в виде ответственности за его неисполнение.

Так, ООО "Лидер" необходимо принять исчерпывающие меры по недопущению нарушений, однако представление не содержит указание на конкретные меры, которые необходимо предпринять обществу.

Также ООО "Лидер" необходимо рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц ООО "Лидер", вместе с тем, Трудовым кодексом Российской Федерации определено, что за совершение дисциплинарного проступка, работодатель имеет право применить дисциплинарное взыскание.

Таким образом, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя.

ООО "Лидер" просило суд признать незаконным и отменить представление от 17 августа 2021 года, вынесенное заместителем межрайонного прокурора Ишимбайской межрайонной прокуратуры; восстановить пропущенный срок на подачу данного административного иска.

Решением Ишимбайского городского суда Республики Башкортостан от 16 февраля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления ООО "Лидер" к Ишимбайской межрайонной прокуратуре Республики Башкортостан, прокуратуре Республики Башкортостан о признании представления незаконным отказано.

Определением Ишимбайского городского суда Республики Башкортостан от 16 февраля 2022 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена прокуратура Республики Башкортостан.

В апелляционной жалобе ООО "Лидер" просит отменить решение, как незаконное и необоснованное. В обоснование доводов жалобы указывает, что срок для подачи административного иска пропущен по уважительным причинам. Ссылается на то, что содержащееся в оспариваемом представлении императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц Общества противоречит нормам Трудового кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, не явившихся в заседание судебной коллегии, извещенных о времени и месте судебного заседания, не сообщивших о причинах своей неявки, и не представивших доказательства уважительности этих причин.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав прокурора Галиева Р.Р, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяется федеральным законом.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Пунктом 1 статьи 24 вышеуказанного Федерального закона установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежат безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу статей 1, 21 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в августе 2021 года Ишимбайской межрайонной прокуратурой в ходе изучения поступившего материала проверки Отдела МВД России по Ишимбайскому району от 28 июля 2021 года зарегистрированного в КУСП N 8756 установлено, что 28 июля 2020 года на левом берегу реки Белая по адресу: ориентир Республика Башкортостан, г. Ишимбай, в 12 км на юг от земельного участка по ул. Набережная г. Ишимбай руководством ООО "Лидер" без получения лицензии на пользование недрами осуществлялась добыча песчано-гравийной смеси (ПГС). В соответствии с реестром действующих лицензий на пользование недрами Минэкологии Республики Башкортостан, по состоянию на 28 июля 2021 года, на указанный участок лицензия на пользование недрами ООО "Лидер" не выдавалась. Документы на осуществление работ по добыче общераспространенных полезных ископаемых и правоустанавливающие документы на земельный участок за пределами горного отвода при осмотре 28 июля 2021 года директором ООО "Лидер" Андреевым С.В. не представлены.

Таким образом, выявлены нарушения законодательства об охране окружающей среды в связи с незаконной добычей ООО "Лидер" песчано-гравийной смеси на левом берегу реки Белая по адресу: ориентир Республика Башкортостан, г. Ишимбай, в 12 км на юг от земельного участка по ул. Набережная г. Ишимбай.

По итогам указанной проверки 17 августа 2021 года заместителем Ишимбайского межрайонного прокурора в адрес директора ООО "Лидер" Андреева М.В. внесено представление об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, которым предлагалось рассмотреть данное представление с обязательным участием представителя межрайонной прокуратуры, принять исчерпывающие меры по недопущению нарушений впредь, рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, а также сообщить о принятых мерах в месячный срок в прокурору в письменной форме, с приложением документальных сведений о принятых мерах по недопущению нарушений, указанных в представлении впредь.

Поскольку ООО "Лидер" допустило пользование недрами без разрешения (лицензии) прокурор, ссылаясь на статьи 5, 10.1, 19, 25.1 Закона РФ "О недрах", пришел к выводу о том, что причинами указанного нарушения являются ненадлежащее отношение должностных лиц ООО "Лидер" к исполнению требований природоохранного законодательства, а также отсутствие контроля со стороны руководства Общества за принятием мер по оформлению документов, дающих право пользования недрами на указанном земельном участке, а потому потребовал от директора ООО "Лидер" Андреева М.В. принять исчерпывающие меры по недопущению впредь нарушений закона.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Согласно разъяснениям, данным Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 17 февраля 2015 года N2-П "По делу о проверке, конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями, но и в инициативном порядке, перечень поводов для проведения прокурорской проверки не конкретизирован, компетенция прокуроров в решении вопроса о наличии оснований для принятия необходимых мер прокурорского реагирования не ограничена.

Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального Закона от 17 января 1992 года N2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из текста представления следует, что прокурор требует рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц, допустивших нарушение федерального законодательства к дисциплинарной ответственности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1, прокурор или его заместитель вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности.

В связи с чем, определение виновных лиц, допустивших нарушение требований трудового законодательства Российской Федерации, относится к компетенции директора ООО "Лидер". При этом в указанной части представления не содержится императивного требования о необходимости привлечения конкретных лиц к дисциплинарной ответственности, а указывается лишь на возможность реализации директором ООО "Лидер" дискреционного права на привлечение виновных в нарушение закона работников к соответствующему виду юридической ответственности.

В связи с чем, доводы административного истца отклонены судом первой инстанции.

Решение вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности входит в компетенцию должностных лиц Общества, которые самостоятельно должны определить имеются ли виновные лица и подлежат ли они дисциплинарной ответственности в соответствии с трудовым законодательством или нет.

Во исполнение представления прокурора Обществу следовало обсудить эти вопросы и дать в соответствии с законом ответ о проведенных или планируемых мероприятиях, также как и о невозможности привлечения лиц к ответственности или об отсутствии оснований для привлечения кого-либо к дисциплинарной ответственности.

Кроме того, постановлением судьи Салаватского городского суда Республики Башкортостан от 16 ноября 2021 года ООО "Лидер" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Указанное постановление обжаловано не было и вступило в законную силу 30 ноября 2021 года.

Стороной административных ответчиков также заявлено о пропуске административным истцом установленного срока для обращения в суд с данным административным иском.

Юридическое значение для решения вопроса об исчислении срока на предъявление административного иска в суд имеет установление момента, когда заинтересованное лицо узнало о нарушении его прав.

Из материалов административного дела следует, что о вынесении оспариваемого представления административному истцу стало известно 17 августа 2021 года - с момента получения директором ООО "Лидер" Андреевым М.В. копии указанного представления.

Таким образом, в соответствии с требованиями части 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации последний день срока для обращения в суд с настоящим административным иском приходился на 17 ноября 2021 года. Между тем, административным истцом настоящее административное исковое заявление было сдано в отделение почтовой связи лишь 26 ноября 2021 года, что следует из почтового конверта почтовым штемпелем, то есть после истечения трехмесячного срока для подачи административного искового заявления.

В обоснование ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока административный истец указывает, что 28 октября 2021 года обращался в Салаватский городской суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением. Однако определением судьи указанного суда административное исковое заявление ООО "Лидер" к Ишимбайской межрайонной прокуратуре об обжаловании представления об устранении нарушения федерального законодательства возвращено заявителю, в связи с неподсудностью Салаватскому городскому суду Республики Башкортостан.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что сам факт подачи административного искового заявления, не соответствующего требованиям подсудности, установленных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, не может свидетельствовать об уважительности причин пропуска срока на обращение в суд с настоящим административным иском.

Каких-либо причин, объективно исключавших возможность своевременного обращения в надлежащий суд с административным исковым заявлением и не зависящих от лица, подающего ходатайство о восстановлении срока, судом не установлено.

Разрешая заявленные требования, принимая во внимание пропуск административным истцом срока для обращения в суд с административным исковым заявлением и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, проанализировав положения Закона о прокуратуре Российской Федерации, Закона "О недрах", пришел к выводу о нарушении ООО "Лидер" требований вышеназванных нормативных актов. В связи с чем, у прокурора имелись основания для вынесения оспариваемого представления.

Внося представление, прокурор действовал в рамках предоставленных ему полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, и самостоятельно был вправе решить вопрос о необходимости внесения такого акта прокурорского реагирования, как представление. Требования прокурора по устранению выявленных нарушений не противоречат положениям действующего законодательства.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами суда.

Поскольку указанные в представлении прокурора нарушения закона объективно подтвердились, суд посчитал обоснованным применение такой меры прокурорского реагирование, как внесение представления в адрес ООО "Лидер" и признал законным представление заместителя Ишимбайского межрайонного прокурора от 17 августа 2021 года об устранении нарушений федерального законодательства.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.

Поскольку представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, а не решением должностного лица прокуратуры, и внесено прокурором района в рамках реализации предоставленных законом полномочий, права и законные интересы административного истца в данном случае не нарушаются.

Доводы апелляционной жалобы о невозможности и нецелесообразности исполнения предписанных прокурором мер, не может быть признан обоснованным и убедительным, поскольку в оспариваемом представлении ставится вопрос о принятии конкретных и исчерпывающих мер к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, но при этом вопрос о том, какие меры, какие действия, каким способом будут совершены Обществом, должно решить само Общество в соответствии с законодательством. Какой-либо конкретизации способа устранения выявленных нарушений в представлении не указано.

Судебная коллегия полагает вывод суда первой правильным, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы жалобы, согласно которым первоначально ООО "Лидер" обратилось с административным иском в Салаватский городской суд Республики Башкортостан, однако административное исковое заявление было возвращено, не свидетельствую о неверном выводе суда о пропуске административным истцом срока для подачи иска.

То обстоятельство, что первоначально административный истец предъявил административный иск с нарушением правил территориальной подсудности, не может быть признано уважительной причиной пропуска срока на обращение в суд, поскольку объективно не свидетельствует о наличии препятствий к обращению за судебной защитой нарушенного права в установленный законом срок.

Законодателем в правовых нормах статьи 204 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо закреплено правило течения срока исковой давности, согласно которому не прерывает течение срока на обращение в суд предъявление административного иска с нарушением правил территориальной подсудности.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о пропуске ООО "Лидер" установленного срока для обращения в суд, каких-либо иных объективных и уважительных причин для его восстановления не имеется, и административным истцом не приведено.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленного ООО "Лидер" требования по существу.

Апелляционная жалоба каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятого по делу судебного постановления, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, а также выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств. В остальном доводы жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, они были предметом рассмотрения суда, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебных актов, постановленных в соответствии с законом, не влияют.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене решения суда не установлено.

Руководствуясь статьями 307-309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ишимбайского городского суда Республики Башкортостан от 16 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Лидер" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий Ф.М. Каримова

Судьи А.Р. Багаутдинова

А.Н. Субхангулов

Справка: судья Васикова Р.Р.