Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 г. по делу N 8а-6953/2022[88а-7436/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составепредседательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Белоусовой Ю.К., Зайнуллиной Г.К. с участием прокурора Отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Ставропольского края

на решение Ставропольского краевого суда от 16.02.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.05.2022

по административному делу по административному исковому заявлению Легкобитова Г. Г.ча о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п "Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае", постановления Правительства Ставропольского края от 07.06.2021 N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п" и постановления Правительства Ставропольского края от 26.01.2022 N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения представителя кассатора Демьяновой Н.Е. и министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края Мироновой Ю.С, поддержавших доводы кассационной жалобы, а также заключение прокурора, полагавшего постановленные судебные акты законными и обоснованными, а кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п утвержден Порядок определения особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае (далее - Порядок), раздел 4 которого изложен в следующей редакции:

"4. Изменение границ, площади, категории, вида и профиля особо охраняемой природной территории местного значения, границ ее функциональных зон, признание особо охраняемой природной территории местного значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории местного значения

4.1. Изменение границ, площади, категории, вида и профиля особо охраняемой природной территории местного значения, границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории местного значения), признание особо охраняемой природной территории местного значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории местного значения осуществляется с соблюдением требований раздела 3 настоящего Порядка и с учетом сложений пункта 4.2 настоящего Порядка.

4.2. Для принятия представительным органом решения об изменении границ и площади особо охраняемой природной территории местного значения, границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории местного значения) исполнительно- распорядительный орган обеспечивает подготовку соответственно карты плана) особо охраняемой природной территории местного значения или арты (плана) функциональных зон особо охраняемой природной территории местного значения, а в случае если такое изменение влечет за собой вступление или внесение изменений в материалы комплексного экологического обследования, обеспечивает подготовку документов и ведений, указанных в пункте 3.1 настоящего Порядка, с соблюдением требований пунктов 2.7 - 2.9 настоящего Порядка".

Постановлениями Правительства Ставропольского края от 07.07.2014 N 278-п, от 05.05.2015 N 182-п, от 13.10.2016 N 435-п, от 20.06.2017 N 243-п, от 19.10.2018 N 452-п в постановление Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п "Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае" внесены изменения - раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае изложен в следующей редакции:

"4. Изменение категории, профиля, режима особой охраны, площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон, признание особо охраняемой природной

территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения

Решение об изменении категории, профиля, режима особой охраны, площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), признании особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения принимается Правительством Ставропольского края по представлению уполномоченного органа.

Изменение категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения осуществляется в следующих случаях: 1) установление изменения компонентов природных комплексов и природных объектов, ранее имевших особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, и нецелесообразности их сохранения; 2) необходимость изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения.

4.2". Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.2 настоящего Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения, к которому должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории краевого значения, обосновывающие необходимость изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения.

Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет: 1) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение об особо охраняемой природной территории краевого значения либо об утверждении нового положения об особо охраняемой природной территории краевого значения; 2) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, и в органы местного самоуправления - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение о природном парке либо об утверждении нового положения о природном парке.

Изменение площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон о случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) осуществляется в следующих случаях:

включение в состав особо охраняемой природной территории краевого значения дополнительной территории, влекущее увеличение площади особо охраняемой природной территории краевого значения на величину не более чем десять процентов площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

включение в состав особо охраняемой природной территории краевого значения дополнительной территории, влекущее увеличение площади особо охраняемой природной территории краевого значения на величину более чем десять процентов площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территорий краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

исключение из состава особо охраняемой природной территории краевого значения части территории в связи с утратой природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения, для охраны которых была создана особо охраняемая природная герритория краевого значения;

уточнение площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) на величину не более чем один процент площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории фаевого значения), по результатам проведения землеустроительных работ относительно фактического местоположения природных комплексов и природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения.

Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), к которому должны быть приложены следующие документы: 1) пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости изменения площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения); 2) картографический материал, содержащий сведения о местоположении существующей и предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения); 3) карта (план) предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения).

В случаях, указанных в подпунктах "2" и "3" пункта 4.3 настоящего Порядка, к проекту правового акта Правительства Ставропольского края об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) кроме документов, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка, также должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования участков территорий, предлагаемых для включения (исключения) в границу особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границы ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), обосновывающие необходимость изменения границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения).

Признание особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения осуществляется в случаях, установленных Законом Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях".

Для принятия Правительством Ставропольского края решения о признании особо охраняемой природной территории краевого значения "тратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края о признании особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения, к которому должны быть приложены следующие документы:

материалы обследования особо охраняемой природной территории краевого значения, содержащие оценку ее современного состояния и обосновывающие признание особо охраняемой природной территории краевого значения утратившей правовой статус особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае утраты природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения);

пояснительная записка, содержащая обоснование нецелесообразности продления срока функционирования особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае истечения срока функционирования особо охраняемой природной территории краевого значения, установленного при ее организации, и нецелесообразности его продления);

пояснительная записка, содержащая краткую информацию об особо охраняемой природной территории федерального или местного значения с указанием реквизитов нормативного правового акта Российской Федерации или муниципального нормативного правового акта Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории федерального или местного значения (в случае придания особо охраняемой природной территории краевого значения правового статуса особо охраняемой природной территории федерального или местного значения)".

Постановлением Правительства Ставропольского края от 07.06.2021 N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденный постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п" раздел 4 Порядка изложен в следующей редакции:

"4. Изменение категории, профиля, режима особой охраны, площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон

Решение об изменении категории, профиля, режима особой охраны, площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) принимается Правительством Ставропольского края по представлению уполномоченного органа.

Изменение категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения осуществляется в следующих случаях: 1) установление изменения компонентов природных комплексов и природных объектов, ранее имевших особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, и нецелесообразности их сохранения; 2) необходимость изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения.

4.2*. Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.2 настоящего Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения, к которому должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории краевого значения, обосновывающие необходимость изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения.

Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет: 1) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение об особо охраняемой природной территории краевого значения либо об утверждении нового положения об особо охраняемой природной территории краевого значения; 2) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, и в органы местного самоуправления - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение о природном парке либо об утверждении нового положения о природном парке.

4.3 Изменение площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) осуществляется в следующих случаях:

включение в состав особо охраняемой природной территории краевого значения дополнительной территории, влекущее увеличение площади особо охраняемой природной территории краевого значения на величину не более чем десять процентов площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

включение в состав особо охраняемой природной территории краевого значения дополнительной территории, влекущее увеличение площади особо охраняемой природной территории краевого значения на величину более чем десять процентов площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территорий краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

исключение из состава особо охраняемой природной территории краевого значения части территории в связи с утратой природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

уточнение площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) на величину не более чем один процент площади, указанной в правовых актах Ставропольского края о создании особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) утверждении положения об особо охраняемой природной территории краевого значения, границ особо охраняемой природной территории краевого значения, а также границ функциональных зон особо охраняемой природной территории краевого значения (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), по результатам проведения землеустроительных работ относительно фактического местоположения природных комплексов и природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения.

4.32. Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), к которому должны быть приложены следующие документы:

пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости изменения площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

картографический материал, содержащий сведения о местоположении существующей и предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения);

карта (план) предлагаемой границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения).

В случаях, указанных в подпунктах "2" и "3" пункта 4.3 настоящего Порядка, к проекту правового акта Правительства Ставропольского края об изменении площади, границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения) кроме документов, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка, также должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования участков территорий, предлагаемых для включения (исключения) в границу особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границы ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения), обосновывающие необходимость изменения границы особо охраняемой природной территории краевого значения и (или) границ ее функциональных зон (в случае зонирования особо охраняемой природной территории краевого значения)".

Постановлением Правительства Ставропольского края от 26.01.2022 N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п" раздел 4 Порядка изложен в следующей редакции:

"4. Изменение категории, профиля и режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения

Решение об изменении категории, профиля и режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения принимается Правительством Ставропольского края по представлению уполномоченного органа.

Изменение категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения осуществляется в следующих случаях: 1) установление изменения компонентов природных комплексов и природных объектов, ранее имевших особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, и нецелесообразности их сохранения; 2) необходимость изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения.

4.21. Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган в случаях, указанных в пункте 4.2 настоящего Порядка, направляет в установленном порядке в Правительство Ставропольского края проект правового акта Правительства Ставропольского края об изменении категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения, к которому должны быть приложены материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории краевого значения, обосновывающие необходимость изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения.

Для принятия Правительством Ставропольского края решения об изменении режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения уполномоченный орган направляет: 1) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение об особо охраняемой природной территории краевого значения либо об утверждении нового положения об особо охраняемой природной территории краевого значения; 2) в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 3.5 настоящего Порядка, и в органы местного самоуправления - проект постановления Правительства Ставропольского края о внесении изменений в положение о природном парке либо об утверждении нового положения о природном парке.".

Легкобитов Г.Г. обратился в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений, принятых судом, в котором просил признать недействующими раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п, постановления Правительства Ставропольского края от 07.06.2021 N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п" и постановления Правительства Ставропольского края от 26.01.2022 N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п".

В обоснование требований указано, что Порядок в оспариваемых редакциях противоречит Конституции Российской Федерации и имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, в том числе, Федеральному закону от 14.03.1995 N -ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях), Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), поскольку Порядком предусмотрены нормы, которые позволяют органам государственной власти Ставропольского края при возникновении ситуации, влекущей негативное воздействие на окружающую среду, не принимать меры, направленные на сохранение исчезающего особо охраняемого природного разнообразия, а напротив, путем изменения категории, профиля, режима особой охраны особо охраняемой природной территории (далее также - ООПТ) исключить имеющие особое значение объекты природного разнообразия из зоны особой охраны, в результате чего будут нарушены гарантированные Конституцией Российской Федерации права административного истца на благоприятную окружающую среду.

Решением Ставропольского краевого суда от 16.02.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.05.2022, заявленные требования удовлетворены, признаны недействующими со дня принятия оспариваемые нормативные правовые акты.

Суды пришли к выводу о наличии неопределенности оспариваемых правовых норм и наличия оснований для признания их недействующими, поскольку содержание правовых норм раздела 4 Порядка в их совокупности, а также вносимые постановлениями Правительства Ставропольского края от 07.06.2021 N 231-п, от 26.01.2022 N 36-п в Порядок изменения, в системном единстве с положениями Закона Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях, не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности и устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя исполнительным органам власти Ставропольского края в упрощенном порядке решать вопрос об изменении правового статуса ООПТ, нежели создание такой территории и определение границ ее охраны, фактически решать вопрос об утрате законно установленного правового статуса ООПТ, исключая, по сути, сферу спорных правооотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации.

Суды пришли к выводу, что такое правовое регулирование также противоречит положениям Закона об особо охраняемых природных территориях и Конституции Российской Федерации.

Не согласившись с постановленными судебными актами, Правительство Ставропольского края обжаловало их в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставят вопрос об их отмене и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, как принятых с нарушением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, при неправильном установлении имеющих значение для дела обстоятельств, не соответствии выводов судов фактическим обстоятельствам дела, оставлении без внимания юридически значимых обстоятельств, в частности того, что порядок изменения категории, профиля, режима особой охраны ООПТ краевого значения соответствует пункту 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, не противоречит Закону об охране окружающей среды и закону Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях".

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 19.07.2022.

В судебное заседание суда кассационной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились, по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении от них не поступало, Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела кассационную жалобу в их отсутствии.

Изучив изложенные в кассационных жалобах доводы, принятые по делу судебные акты и материалы дела, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Требования административного истца по настоящему делу рассмотрены судами в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 213 главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально- экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Закон об охране окружающей среды.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации в постановлениях от 15.07.1999 N 11-П, от 11.11.2003 N 16-П и от 21.01.2010 N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В Ставропольском крае отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий краевого местного значения регулируются Законом Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях), статьей 4 которого предусмотрено, в том числе, осуществление создания особо охраняемых природных территорий краевого значения Правительством Ставропольского края в устанавливаемом им порядке в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации, а также определение особенностей, зонирования и режима особой охраны каждой категории ООПТ утверждаемым Правительством Ставропольского края положением об ООПТ.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26.11.2020, оставленным без изменения кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17.03.2021, признана недействующей со дня принятия часть 8 статьи 4 Закона Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях, которой были предусмотрены случаи утраты особо охраняемыми природными территориями краевого значения своего правового статуса: истечения срока функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения, установленного при их организации, и нецелесообразности его продления; утрата природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения; придание особо охраняемым природным территориям краевого значения правового статуса особо охраняемых природных территории федерального значения; придание особо охраняемым природным территориям краевого значения правового статуса особо охраняемых природных территории местного значения.

Указанные судебные постановления, как правильно отмечено в судебных актах, имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела.

Действующим законодательством предусмотрено участие уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов, касающихся особо охраняемых природных территорий (часть 6 Закона об охране окружающей среды), а оспариваемыми по настоящему делу нормами исключено участие соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов об изменении категории ООПТ, об изменении и утрате правового статуса особо охраняемой природной территории краевого значения, установленного в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства, - постольку суды пришли к правильному выводу, что вносимые постановлениями Правительства Ставропольского края от 07.06.2021 N 231-п, от 26.01.2022 N 36-п в Порядок изменения противоречат положениям Закона об особо охраняемых природных территориях и Конституции Российской Федерации.

Судебные инстанции, проанализировав действующую редакцию Порядка в системном единстве с положениями Закона Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях, пришли к правильному выводу, что внесенные оспариваемыми нормативными актами изменения не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности и устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя исполнительным органам власти Ставропольского края в упрощенном порядке решать вопрос об изменении правового статуса ООПТ, нежели создание такой территории и определение границ ее охраны, разрешать вопросы об утрате законно установленного правового статуса ООПТ, исключая сферу спорных правоотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации.

С чем соглашается судебная коллегия, поскольку основания для переоценки таких выводов отсутствуют, поскольку такое правовое регулирование противоречит положениям Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Конституции Российской Федерации.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Тогда как сторона административных ответчиков такое соответствие оспариваемых нормативных актов, в том числе по доводам административного иска и поданной кассационной жалобы, не доказала.

При этом, как правильно указал суд апелляционной инстанции, административным ответчиком не приведены основания, по каким критериям и в каком порядке будут возникать случаи установления изменения компонентов природных комплексов и природных объектов, ранее имевших особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, и нецелесообразности их сохранения, а также необходимости изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения в целях изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения, что не позволяет сделать вывод о соответствии оспариваемых норм требованиям федерального законодательства и их правовой определенности.

Региональным законодателем не определено, кто будет выступать с такой инициативой и в каком порядке она будет реализована, механизм применения порядка изменения категории и (или) профиля особо охраняемой природной территории краевого значения и необходимости изменения режима особой охраны особо охраняемой природной территории краевого значения, не ясен, что свидетельствует о неопределенном характере применения оспариваемых норм, а также о том, что данные правовые нормы не отвечают общеправовым критериям ясности, вызывают неоднозначное толкование и допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Вопреки позиции кассатора, судами дана оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, позиция сторон рассмотрена в полном объеме и надлежащим образом с учетом требований частей 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел такой категории, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку судов.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что принятые по делу судами первой и апелляционной инстанций судебные акты являются законными и обоснованными, при их принятии нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ставропольского краевого суда от 16.02.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.05.2022 оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Ставропольского края без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24.08.2022.