Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 г. по делу N 66а-1884/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Красновой Н.П, при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Вьюгиной Светланы Александровны и др. об оспаривании отдельных положений Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности по апелляционной жалобе Гуриновой И.А, Гуринова Д.С, Смирновой Н.Б, Макарычева А.А, Кульковой Ю.А, Изюмова П.В, Ризатдиновой Н.А, Нестерова П.А, Якунина В.В, Суслова В.Г, Носковой Е.В, Яковлевой А.А, Малеевой В.Н, Васиной Е.Л, Борисова А.Е, Понятовой М.А, Лосева В.А, Слободенюк А.Н, Голубенко М.П, Беляковой Т.А, Смирновой Е.В, Чулкина С.А. на решение Нижегородского областного суда от 19 мая 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения административных истцов: Ермолаева А.С, Суслова В.Г, Голубева В.Н, Макарычева А.А, Беляковой Т.А, Яковлевой А.А, Ризатдиновой Н.А, Чулкина С.А, Изюмова П.В, представителя административных ответчиков: Правительства Нижегородской области, Губернатора Нижегородской области - Бисиной П.С, представителя заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области - Ляпиной Е.В, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Вьюгина С.А, Багина С.Н, Изюмов П.В, Дёмина Л.В, Лосев М.А, Ризатдинова Н.А, Макарычев А.А, Фомин Н.В, Зимин С.В, Соболева С.Н, Ольшанская О.В, Дорофеев Ф.А, Попова Е.Ю, Мамаев В.В, Пронских Н.А, Гордеева Н.В, Полякова Е.В, Шевчук А.В, Пашинова Е.В, Белякова Т.А, Рыбин О.А, Иноземцева Н.Ю, Тонкачева Е.И, Тонкачев В.В, Лобова Е.В, Бобров С.А, Раушкина Ю.А, Торопова М.Д, Ильина А.П, Находнова Д.С, Голубенко М.П, Коновалова Т.И, Винокурова Е.Е, Кляковкина Е.А, Власова Н.А, Андрюхина Д.А, Николичева Г.А, Гомон Л.В, Рыжова М.П, Киселёва А.А, Степанова Т.В, Степанов С.А, Викторова К.Н, Игнатова С.Л, Андрюхина Л.Г, Николаев Р.Д, Софонова И.А, Мордяхин А.И, Фадеева Т.И, Арзамасова А.Ю, Драницына А.А, Мокеев А.Н, Хабазова Т.И, Макаров М.Г, Кондратьева О.Н, Шурганова Ю.Ю, Кротова М.А, Кузнецова Н.И, Николаева С.Б, Бондаренко Н.Е, Парфенова М.Н, Кирбасова О.Н, Абрамченкова Т.М, Назарова В.А, Метенев А.А, Голикова О.Ф, Казнин Д.А, Козловцева А.И, Полевщикова Т.А, Осокин А.В, Окунева С.Н, Балыкова Т.П, Сальдикова С.В, Слободенюк А.Н, Осокина Л.Н, Балаева О.В, Зусина О.А, Новикова О.Ф, Сальдиков Е.А, Милович И.Н, Царева Т.П, Волошина Г.В, Лосев В.А, Ефременко М.В, Звездов П.В, Сатышева Е.В, Гуринова И.А, Гуринов Д.С, Смирнов Н.Б, Смирнова Е.В, Носкова Е.В, Гурылева М.Н, Малеева В.Н, Парамонова Т.В, Гашенко М.Ф, Киселева О.В, Рубаненко М.В, Тюкин С.В, Боровкова Т.А, Пугина М.В, Волков А.В, Стрельцов Д.М, Будицка И.Ю, Борисов А.Е, Терешонкова О.В, Якунин В.В, Якунина М.Ю, Шамшина Е.Л, Платонова И.Ю, Лежнина Е.Ю, Лежнин И.С, Пышкина Е.А, Стребулаев А.Н, Увяткина Л.В, Емельченков С.В, Андреева С.Н, Захарова Ю.Л, Галактионова И.В, Таратина Е.В, Абитова Е.В, Караванцева А.П, Курнева Е.И, Лотырева Г.Г, Руденк И.Г, Жукова Е.Е, Федорова М.С, Школьнова Т.Н, Капустин С.В, Савинова О.В, Щелоковая Л.Б, Окладникова Е.Ю, Пирогов С.А, Зубарев А.С, Строганова О.М, Каширина О.И, Мельникова М.Г, Мельников М.Е, Ахлестина А.В, Сметанников В.А, Симакова Н.Н, Сычева Е.С, Абросимова А.Б, Гагаринова А.В,

Васина Е.Л, Сычак Б.Л, Федоров М.А, Ярмыш А.Н, НепочатовА О.В, Загребалов Н.В, Пруссова О.В, Пруссова Л.Н, Теплова В.А, Матреночкина Т.Д, Костин А.В, Егорова Н.В, Секачева О.Б, Бербасова Л.И, Савенко К.В, Титова И.П, Башмаков В.П, Колдинова Н.И, Федулова Н.Н, Сафаев Д.С, Купцова М.В, Боркова Е.М, Кузнецова Я.Е, Гуданова С.С, Кочина Н.М, Тараканова А.А, Жебров Н.А, Несмелова Е.П, Каришина А.В, Карлова Т.М, Матяш О.Ю, Матяш И.П, Шумилов А.Д, Герашева Д.С, Гаврилиной И.Е, Логинов А.В, Логинова Т.Н, Суслова А.В, Суслов А.А, Алексеев А.О, Спиридонов А.В, Косова Е.А, Кузнецова Е.С, Сорокин В.В, Крюкова С.А, Десятова И.Е, Березина Т.В, Антонова В.А, Мзрыгин С.Е, Левашов Д.Н, Золотова Н.А, Евтушенко А.П, Селезенев Н.А, Прошин В.В, Ветвицкий И.А, Труханов И.В, Артемова А.В, Кузнецова Н.Л, Чадова С.В, Стрелкова М.В, Стрелков В.Е, Кулькова Ю.А, Белоус Т.В, Шехунова И.К, Шехунов В.А, Семина И.А, Углева Е.В, Демидова В.В, Белоус Е.Р, Вахутин Н.Г, Вахутина Н.В, Данилова О.В, Цветков С.П, Полударьев В.К, Сувернева Н.В, Круглова И.Е, Ахмадеева В.Н, Крошкина С.Л, Кузьмичев С.В, Понятова М.А, Сергеева Н.Е, Смирнов А.А, Прокофьев В.Ф, Изосимов Ю.Б, Карлов С.Ю, Карлова И.В, Карлов Ю.А, Нестеров П.А, Смирнова Т.В, Клопова А.А, Кулагин С.М, Селезнева С.В, Чувакина Л.Л, Любавина А.Ю, Шистерова Н.В, Баранова О.И, Аникина М.В, Васина А.В, Зобова О.Ю, Втюрина В.В, Шапкина М.А, Шапкин Н.В, Ромаев Я.С, Митягин Н.А, Иванов Н.В, Иванов Д.К, Лазарева Т.В, Афонск И.И, Шамшин Л.А, Николичева М.И, Клипова Н.В, Молитвина Н.Н, Бехтерев С.А, Трофимова Е.И, Оловянов М.А, Зятькова Е.В, Буланова Н.А, Смирнов Н.А, Перегудова Е.М, Иванова И.В, Теплова С.Ю, Матреночкина Е.С, Лохманова О.Н, Ермолаев А.С, Суслов В.Г, Голубев В.Н, Макарычев А.А, Белякова Т.А, Яковлева А.А, Ризатдинова Н.А, Чулкин С.А, Изюмов П.В, Чурбанов А.Г, Пухова Е.В, Бузанова Л.И, Разина И.А, Бодров М.Е, Бубнов А.Д, Яйцев О.Ю, Чистяков А.Н, Чистякова Е.О, Купцова М.В, Жебров Н.А. обратились в Нижегородский областной суд с административным

исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия:

пункт 2 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года N212 "О внесении изменения в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27" (с изменениями на 17 декабря 2021 года);

подпункты "б", "г" пункта 3.4 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года N212 "О внесении изменения в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27" (с изменениями на 17 декабря 2021 года) в части касающейся:

наделения полномочиями руководителей профессиональных образовательных организаций, организаций высшего образования допускать к очной форме обучения только обучающихся, имеющих QR-коды с ЕГПУ, подтверждающие наличие сертификата о вакцинации (иммунизации) или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий";

допуска к прохождению практики и занятий вне структурных подразделений профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования только обучающихся, имеющих QR-коды с ЕПГУ, подтверждающие наличие сертификата о вакцинации (иммунизации) или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий";

пункт 20.1 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года N212 "О внесении изменения в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27" (с изменениями на 17 декабря 2021 года) в части касающейся фактически реализуемого запрета с 26 ноября 2021 года гражданам, достигшими возраста 18 лет, посещать торговые и торгово-развлекательные центры (за исключением мебельных центров); организации, осуществляющие спортивную подготовку и (или) организующие проведение спортивных (физкультурных) мероприятий; театры, оперные здания, мюзик-холлы, концертные залы, цирки, прочие организации, осуществляющие деятельность в области исполнительских искусств (ОКВЭД 90.01), учреждения клубного типа (клубы, дворцы и дома культуры, дома народного творчества); организации, осуществляющие конгрессно-выставочную деятельность без предъявления на цифровом устройстве (сотовом телефоне, планшете и пр.) QR-кода с ЕПГУ сертификата о вакцинации (иммунизации), а также документа, удостоверяющего личность или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий";

пункт 20.2 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года N212 "О внесении изменения в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27" (с изменениями на 17 декабря 2021 года) в части касающейся наделения правом руководителей организаций, индивидуальных предпринимателей, для которых не установлены требования пункта 20.1 обжалуемого Указа, самостоятельного принятия решения о допуске посетителей, зрителей участников и других лиц (за исключением несовершеннолетних лиц) в помещение, на территорию организации исключительно при предъявлении на цифровом устройстве (сотовом телефоне, планшете и пр.) QR-кода с ЕПГУ сертификата о вакцинации (иммунизации), а также документа, удостоверяющего личность или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий";

пункт 20.3 Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности" в редакции Указа Губернатора Нижегородской области от 24 ноября 2021 года N212 "О внесении изменения в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27" (с изменениями на 17 декабря 2021 года) в части касающейся возложения на руководителей организаций, допуск в которые в соответствии с пунктами 20.1 и 20.2 обжалуемого Указа осуществляется при предъявлении на цифровом устройстве (сотовом телефоне, планшете и пр.) QR-кода с ГПГУ сертификата о вакцинации (иммунизации), а также документа, удостоверяющего личность или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий", а также организаторов массовых мероприятий обязанности:

а) обеспечить проверку действительности QR-кодов, предъявляемых посетителем (зрителем, участником и др.) при входе в помещения данных организаций, на территорию проведения массового мероприятия путем сканирования QR-кода камерой смартфона, планшета, иного подобного устройства, подключенного к сети "Интернет", и проверку соответствия данных, содержащихся в QR-коде, данным в документе, удостоверяющем личность, а также проверку срока действия документов;

б) не допускать в помещения и на территорию организации, проведения массовых мероприятий лиц в возрасте 60 лет и старше, не имеющих сертификат о вакцинации (иммунизации), беременных женщин;

в) утвердить списки работников (сотрудников) уполномоченных осуществлять проверку документов, дающих право на доступ в помещение организации или территорию проведения мероприятия, в том числе документов, удостоверяющих личность, а также провести необходимое обучение.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемые положения нормативного правового акта порождают правовую неопределенность, поскольку невозможно однозначное толкование указанной нормы в силу ее смысловой несостоятельности; вводят ограничения конституционных прав: права на свободу передвижения, общедоступность образования, участие в культурной жизни и пользовании учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям и являются несоразмерными, непропорциональными степени и характеру опасности, связанной с особенностями распространения новой коронавирусной инфекции.

Оспариваемые положения, по мнению административных истцов, противоречат Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 27, ч. 2 ст. 43, ч. 2 ст. 44, ч. 3 ст. 55), ч. 4 ст. 426, ст. 150 Гражданского Кодекса Российской Федерации Конвенции, ч. 5 ст.14.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", ч. 2 ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", ч.ч. 1, 2 ст. 5 Федерального закона от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", ч. 10 ст. 4.1. Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", вследствие чего подлежит признанию не действующим в указанной части (пункты 2, 20, подпункты "б", "г" п.3.4) и нарушают конституционные права административных истцов.

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции от административных истцов Чурбанова А.Г, Пуховой Е.В, Бузановой Л.И, Разиной И.А, Бодрова М.Е, Бубнова А.Д, Яйцева О.Ю, Чистякова А.Н, Чистяковой Е.О, Купцовой М.В, Жеброва Н.А. поступили письменные ходатайства об отказе от административного искового заявления.

Определением Нижегородского областного суда от 19 мая 2022 года отказ указанных лиц от административного искового заявления по настоящему административному делу принят судом, производство по административному делу прекращено.

Решением Нижегородского областного суда от 19 мая 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Гуринова И.А, Гуринов Д.С, Смирнова Н.Б, Макарычев А.А, Кулькова Ю.А, Изюмов П.В, Ризатдинова Н.А, Нестеров П.А, Якунин В.В, Суслов В.Г, Носкова Е.В, Яковлева А.А, Малеева В.Н, Васина Е.Л, Борисов А.Е, Понятова М.А, Лосев В.А, Слободенюк А.Н, Голубенко М.П, Белякова Т.А, Смирнова Е.В, Чулкин С.А. просили решение Нижегородского областного суда от 19 мая 2022 года отменить как незаконное, удовлетворив заявленные требования. Заявители жалобы, анализируя положения действующего законодательства, пришли к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением действующей процедуры принятия подобных актов, противоречит принципу правовой определенности, а введенные ограничения являются необоснованными и избыточными.

Управлением Роспотребнадзора по Нижегородской области и Прокуратурой Нижегородской области представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В суде апелляционной инстанции административные истцы Ермолаев А.С, Суслов В.Г, Голубев В.Н, Макарычев А.А, Белякова Т.А, Яковлева А.А, Ризатдинова Н.А, Чулкин С.А, Изюмов П.В. доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представители административных ответчиков Правительства Нижегородской области, Губернатора Нижегородской области - Бисина П.С, представитель заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области - Ляпина Е.В. доводы апелляционной жалобы считали необоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 1 и части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Определяя в этих целях сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, статьи 71 и 72, а также части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливают, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В свою очередь, пункты "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относят защиту прав человека и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий к совместному ведению Российской Федерации и составляющих ее субъектов. Это означает допустимость участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации - с соблюдением иерархической соподчиненности правовых норм - в регулировании вопросов, касающихся защиты прав человека, а также населения и территорий от чрезвычайных и других аналогичных по уровню своей опасности ситуаций природного и иного характера.

Нормативным правовым актом, определяющим общие организационно правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Его действие распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В силу положений названного Федерального закона органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов:

а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;

б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;

в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации. Таким должностным лицом на региональном уровне, в соответствии с пунктами 8 и 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Разграничивая полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусматривает, что при введении на территории региона режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти:

принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11);

принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11).

Конкретизируя предписания статей 41, 71 и 72 Конституции Российской Федерации, применительно к условиям чрезвычайных ситуаций, связанных с борьбой и ликвидацией последствий эпидемий (пандемий), пункты 1 и 2 статьи 2, статьи 6, 29 и 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52- ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусматривают, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний должны своевременно и в полном объеме, в том числе, на уровне субъектов Российской Федерации, проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и ограничительные мероприятия (карантин).

Помимо этого, подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопроса предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года N239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации постановлено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить: определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория); приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации; установление в случае необходимости особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Как следует из преамбулы Указа Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности" (с изменениями 17 декабря 2021 года), Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 и последующие вносимые в Указ изменения приняты в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральным законом от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

В соответствии со статьями 21, 24 Устава Нижегородской области, высшим должностным лицом области является Губернатор.

Отношения в сфере защиты населения и территории Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регулируются Законом от 04 января 1996 года N17-З "О защите населения и территорий Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно статье 1 Закона от 04 января 1996 года N17-З, предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу пунктов 2 статьи 9 Закона от 04 января 1996 года N17-З к полномочиям Губернатора Нижегородской области в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесено:

1) принимать нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

2) принимать решение о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

3) принимать решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил территориальной подсистемы;

4) устанавливать региональный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

5) устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом 3 настоящей части;

6) с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Нижегородской области или угрозы ее возникновения, во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

7) осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством Нижегородской области.

В силу пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Согласно подпункту "б" пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

Согласно статье 10 Устава Нижегородской области, в области принимаются меры по охране здоровья граждан, по развитию системы здравоохранения и обязательного медицинского страхования, профилактике заболеваний, обеспечению социальной защищенности граждан в случае утраты здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и по решению других вопросов в сфере охраны здоровья граждан.

В силу статьи 26 Устава Нижегородской области, Губернатор представляет область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; представляет область при осуществлении внешнеэкономических связей; подписывает от имени области договоры и соглашения; обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании; подписывает и обнародует законы области путем их официального опубликования либо отклоняет законы области, принятые Законодательным Собранием; формирует и возглавляет Правительство в соответствии с законодательством области, принимает решение о его отставке.

В соответствии со статьей 41 Устава Нижегородской области, Правительство осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью

Согласно статье 51 Устава Нижегородской области, Губернатор на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов области издает указы и распоряжения.

На основании приведенных норм действующего федерального и регионального законодательства, к полномочиям Губернатора Нижегородской области, как высшего должностного лица Нижегородской области, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти Нижегородской области, отнесено: введение режима повышенной готовности; принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций; принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; определение перечня мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно статье 5 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N8 "О нормативных актах Нижегородской области", действующие в области нормативные правовые акты образуют единую, целостную и дифференцированную нормативную правовую систему (законодательство области), основанную на принципе верховенства нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой. Нормативные правовые акты области подразделяются на законодательные нормативные правовые акты и иные нормативные правовые акты. В систему законодательных нормативных правовых актов области входят Устав области и законы области. В систему иных нормативных правовых актов области входят:

1) нормативные правовые акты Законодательного Собрания области;

2) нормативные правовые акты Губернатора области;

3) нормативные правовые акты Правительства области;

4) нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области.

Пунктом 1 статьи 6 указанного Закона установлены формы нормативных правовых актов области, из которого следует, что нормативные правовые акты Губернатора области издаются в форме указов.

С учетом изложенного Губернатор Нижегородской области обладает достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе в последующих его редакциях.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов не нарушена. Указ Губернатора Нижегородской области имеет наибольшую юридическую силу среди подзаконных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Нижегородской области (должностными лицами), поэтому требования к форме и виду оспариваемых нормативных правовых актов также соблюдены.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N8 "О нормативных актах Нижегородской области", нормативные правовые акты Губернатора области подлежат официальному опубликованию на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) или в газете "Нижегородская правда".

Официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора области является его первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) или первая публикация его полного текста в газете "Нижегородская правда".

Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 года N27 "О введении режима повышенной готовности" опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 16 марта 2020 года, в газете "Нижегородская правда", N22 (26425), 23 марта 2020 года. Указы Губернатора Нижегородской области о внесении изменений были опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт издан главой Нижегородской области во исполнение перечисленных нормативных правовых актов, не противоречит действующему федеральному законодательству и издано в соответствии с установленными им требованиями.

Доводы административных истцов о правовой неопределенности п.2 Указа Губернатора Нижегородской области от 13.03.2020 г. N 27 "О введении режима повышенной готовности" не соответствуют действительности.

Принятие Указа Губернатора Нижегородской области от 13.03.2020 г. N27 было обусловлено быстрым распространением на территории Нижегородской области новой коронавирусной инфекции (COVID-19), внезапное появление которой является чрезвычайным, непредвиденным и непредотвратимым обстоятельством, которое нельзя было разумно ожидать, избежать или преодолеть, что является обстоятельством непреодолимой силы.

Таким образом, какая-либо неопределенность в п.2 Указа отсутствует. Кроме того, п.2 Указа не содержит каких-либо положений, которые могут затрагивать права, свободы или законные интересы административных истцов.

Судом первой инстанции было правильно установлено, что введенные Указом правила поведения направлены не на ограничение прав граждан, а на защиту их жизни и здоровья как высших и наиболее значимых конституционных ценностей (ст.20, ст.41 Конституции РФ) и соразмерны реальной угрозе распространения названного заболевания, представляющего опасность для окружающих. Указанные ограничения признаков социальной и иной дискриминации не содержат.

Оценивая законность установления необходимости посещения массовых мероприятий и определенных организаций при предъявлении на цифровом устройстве (сотовом телефоне, планшете и пр.) QR-кода с ЕПГУ сертификата о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или медицинских противопоказаниях к вакцинации и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), а также документа, удостоверяющего личность; или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий" либо на цифровом устройстве, либо в виде оригинала бейджа (п.20.1 Указа), суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что данное ограничение обусловлено объективной необходимостью оперативного реагирования на беспрецедентную угрозу распространения коронавирусной инфекции, имеет исключительный характер и преследует конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья всех лиц, включая в первую очередь самих граждан, подвергнутых временной изоляции, и является соразмерным.

При этом, наличие полномочий на принятие указанных решений у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусмотрено положениями вышеуказанных федеральных законов.

В связи с вышеизложенным является необоснованным довод административных истцов об отсутствии оценки адекватности и соразмерности оспариваемых ограничений.

Установление допуска обучающихся к прохождению практики вне структурных подразделений профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования, имеющих QR-коды с Единого портала государственных и муниципальных услуг, подтверждающие наличие медицинского сертификата о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или медицинских противопоказаниях к вакцинации и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий", а также внесение предложения руководителям профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования о допуске обучающихся к очной форме обучения на указанных выше условиях (пп. "б", "г" п.3.4 Указа), обусловлены необходимостью защиты здоровья обучающихся как установленной конституционной ценности.

Указанные положения не ставят определенные категории граждан в привилегированное или дискриминирующее положение. Оспариваемые правила поведения, имея своей целью защиту жизни и здоровья человека, оправданы необходимостью создания условий для предупреждения распространения на территории области новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и не содержат норм права, ограничивающих базовые конституционные принципы. Ограничения установлены в связи с введением режима повышенной готовности, который является в соответствии с действующим законодательством самостоятельным правовым режимом.

Вопреки доводам апелляционной жалобы административных истцов судом первой инстанции были приняты в материалы дела и исследованы требования о признании недействующим пп. "б", "г" п.3.4 Указа, касающихся допуска к очной форме обучения обучающихся, имеющих QR-коды с ЕПГУ, подтверждающие наличие сертификата о вакцинации (иммунизации) или при предъявлении "универсального документа посетителя мероприятий".

По результатам исследования материалов дела, доводов сторон, суд пришел к выводу, что данная мера, как и ряд других мер, имеет своей целью защиту жизни и здоровья обучающихся и не является дискриминационной.

Также в судебном заседании были исследованы доводы административных истцов о признании недействующим пункта 20.3 Указа.

Судом было установлено, что данные ограничения, как и иные оспариваемые положения Указа, носили временный и исключительный характер и были направлены на защиту жизни и здоровья иных лиц.

Оспариваемые положения п.20.3 Указа основаны на добровольности действий граждан, желающих посетить определенные в Указе объекты, и не влекут незаконное разглашение персональных данных граждан.

Введение определенных правил поведения в период режима повышенной готовности обусловлено складывающейся на конкретной территории санитарно-эпидемиологической обстановкой. Указанные полномочия определены федеральным законодательством, в частности, Федеральным законом от 21.12.1994 г. N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Выводы суда, приведенные в обжалуемом судебном акте, основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения, надлежащей оценке представленных сторонами доказательств, которыми факт нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов оспариваемым нормативно правовым актом не подтвержден, что исключало возможность удовлетворения административного иска судом.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к повторению правовой позиции, изложенной в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе, которой судом первой инстанции дана надлежащая оценка с приведением мотивов и причин для ее отклонения. Иная точка зрения административных истцов на сложившиеся правовые отношения между ней и административными ответчиками, не свидетельствует об ошибочности выводов суда и неправильности постановленного судебного акта, отвечающего требованиям законности и обоснованности.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 19 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Гуриновой И.А, Гуринова Д.С, Смирновой Н.Б, Макарычева А.А, Кульковой Ю.А, Изюмова П.В, Ризатдиновой Н.А, Нестерова П.А, Якунина В.В, Суслова В.Г, Носковой Е.В, Яковлевой А.А, Малеевой В.Н, Васиной Е.Л, Борисова А.Е, Понятовой М.А, Лосева В.А, Слободенюк А.Н, Голубенко М.П, Беляковой Т.А, Смирновой Е.В, Чулкина С.А. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 5 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи