Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2022 г. по делу N 66а-2090/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Корпачевой Е.С, Кудряшова В.К.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирюхиной О.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-33/2022 по административному исковому заявлению Зайцева Владимира Михайловича, Силивановой Светланы Николаевны, Яблочкиной Натальи Леонидовны о признании недействующими в части Устава городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N 35, Регламента Совета депутатов городского округа Власиха Московской области третьего созыва, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 года N 143/40, по апелляционным жалобам Яблочкиной Натальи Леонидовны и Совета депутатов городского округа Власиха Московской области на решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Корпачевой Е.С, объяснения и возражения административного истца Яблочкиной Н.Л, административного истца Зайцева В.М, действующего в своих интересах, а также являясь представителем по доверенностям административных истцов Яблочкиной Н.Л. и Селивановой С.Н. относительно доводов апелляционных жалоб, возражения и объяснения представителя Совета депутатов городского округа Власиха по доверенности Катаевой С.И. по доводам апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Вдовичева Ю.В, полагавшего, что решение суда подлежит отмене в части, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N 35 принят Устав городского округа Власиха Московской области (далее также - Устав), который зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области 9 сентября 2009 года за N RU503370002009001 и опубликован в издании "Новые рубежи" N 42, 15 сентября 2009 года.

Частью 2 статьи 38 Устава закреплено, что - решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов. Иные акты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области принимаются в порядке, установленном регламентом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.

Решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 года N 143/40 утверждён Регламент Совета депутатов городского округа Власиха Московской области третьего созыва (далее также - Регламент), который опубликован в издании "Вести Власихи" N 19 за 1 ноября 2019 года.

Административный истец Яблочкина Н.Л. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с даты утверждения части 2 статьи 38 Устава, в части слов: "Иные акты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области принимаются в порядке, установленном регламентом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области", а также статей 20, 21, 30, 31, 32, главы 7 Регламента.

Административные истцы Силиванова С.Н, Зайцев В.М. обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с 30 октября 2021 года Регламента.

Определением Московского областного суда от 22 ноября 2021 года административное дело N 3а-1309/2021 по административному исковому заявлению Яблочкиной Н.Л. и административное дело N 3а-1383/2021 по административному исковому заявлению Силивановой С.Н, Зайцева В.М. объединены в одно производство.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что часть 2 статьи 38 Устава в части слов - "Иные акты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области принимаются в порядке, установленном регламентом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области", а также статьи 20, 21, 30, 31, 32, главы 7 Регламента не соответствуют требованиям пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон N 131-ФЗ), поскольку порядок принятия муниципальных правовых актов должен быть установлен исключительно Уставом, в ином случае создается правовая неопределенность и противоречие нормам законодательства, обладающим большей юридической силой.

Также указывают, что нарушена процедура принятия Регламента, ввиду отсутствия необходимого кворума; процедура голосования при принятии Регламента не была завершена, что не позволяет сделать вывод о его утверждении в окончательной действующей редакции.

Решением Московского областного суда от 16 февраля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично.

Признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 38 Устава городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N 35, в части слов "Иные акты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области принимаются в порядке, установленном регламентом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области".

В удовлетворении административного искового заявления в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Яблочкина Н.Л, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, неправильное применение судом норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, просит изменить решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года в части определения даты признания недействующим положений Устава городского округа Власиха Московской области: со дня вступления решения суда на дату утверждения Устава городского округа Власиха Московской области; в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими статей 20, 21, 30, 31, 32, главы 7 Регламента решение отменить, заявленные требования удовлетворить.

В апелляционной жалобе Совет депутатов городского округа Власиха Московской области просит решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года в части признания не действующей со дня вступления в законную силу решения суда части 2 статьи 38 Устава в части слов "Иные акты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области принимаются в порядке, установленном регламентом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области" отменить, поскольку выводы, изложенные в указанном решении, основаны на ошибочном толковании и применении положений действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения; в остальной части оставить без изменения.

Относительно доводов, изложенных административным истцом Яблочкиной Н.Л. в апелляционной жалобе, прокуратурой Московской области представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились административный истец Силиванова С.Н, заинтересованные лица - Комитет по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области, администрация городского округа Власиха, глава администрации городского округа Власиха, председатель Совета депутатов городского округа Власиха, извещенные о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, ходатайств об отложении разбирательства дела не представили.

На основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение апелляционных жалоб в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Проанализировав вышеизложенные положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что порядок принятия муниципальных правовых актов должен определяться исключительно уставом муниципального образования, тогда как оспариваемая часть 2 статьи 38 Устава в нарушение данного требования содержит норму, предусматривающую, что иные акты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области принимаются в порядке, установленном регламентом Совета депутатов городского округа Власиха.

Такое указание в Уставе на иной муниципальный акт, которым может определяться порядок принятия решений Совета депутатов, создает правовую неопределенность и противоречит нормам, обладающим большей юридической силой.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о признании не действующей со дня вступления решения суда в законную силу части 2 статьи 38 Устава городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N 35, в части слов "Иные акты Совета депутатов городского округа Власиха Московской области принимаются в порядке, установленном регламентом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области" является правильным.

Исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", судебная коллегия считает правильной позицию суда первой инстанции о признании оспариваемого положения Устава недействующим с момента вступления в законную силу судебного решения и не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы административного истца Яблочкиной Н.Л, доводы которой основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

Доводы апелляционной жалобы Совета депутатов городского округа Власиха Московской области о соответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, основаны на неверном толковании положений действующего законодательства, в связи с чем они не принимаются судом апелляционной инстанции.

То обстоятельство, что Устав в действующей редакции был зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области, а также отсутствие протеста прокуратуры по противоречию оспариваемой нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу, не свидетельствует о соответствии законодательству его положений, оспариваемых в судебном порядке в рамках производства по настоящему административному делу.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими статей 20, 21, 30, 31, 32, главы 7 Регламента, суд первой инстанции исходил из того, что указанные положения не устанавливают иной порядок принятия муниципальных правовых актов, а регулируют правила поведения, а именно, порядок организации подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседании Совета депутатов, порядок подготовки и рассмотрения правовых актов Совета депутатов, голосования, а также регулируют иные вопросы организации работы и деятельности Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, не вступая в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Вместе с тем, судебная коллегия находит данный вывод в части положений частей 4, 6, 7 статьи 30, статьи 35, части 8 статьи 40 Регламента, содержанием которых определяется порядок принятия решений представительным органом местного самоуправления, необоснованным, поскольку приведенные положения входят в прямое противоречие с содержанием пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, так как названный порядок принятия решений Советом депутатов, как указывалось выше, не может определяться Регламентом.

Поскольку правоотношения по порядку принятия решений представительным органом не подлежат урегулированию в ином муниципальном правовом акте, кроме как в уставе соответствующего муниципального образования, установление такого регулирования в Регламенте не соответствует требованиям приведенного законодательства.

В связи с изложенным, являются неверными выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного искового заявления в части признания недействующими частей 4, 6, 7 статьи 30, статьи 35, части 8 статьи 40 Регламента, вследствие чего решение в указанной части подлежит отмене, с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Доводы административного истца Зайцева В.М. о нарушении процедуры принятия Регламента аналогичны его позиции в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими частей 4, 6, 7 статьи 30, статьи 35, части 8 статьи 40 Регламента Совета депутатов городского округа Власиха Московской области третьего созыва, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 N 143/40, отменить, принять по делу в этой части новое решение, которым административные исковые требования удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу части 4, 6, 7 статьи 30, статью 35, часть 8 статьи 40 Регламента Совета депутатов городского округа Власиха Московской области третьего созыва, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 года N 143/40.

В остальной части решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Яблочкиной Натальи Леонидовны и Совета депутатов городского округа Власиха Московской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий подпись

Судьи подписи

Копия верна

Судья