Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 сентября 2022 г. по делу N 66а-878/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стаховой Т.М, судей Головкиной Л.А, Семеновой И.А.

при секретаре Гордали М.Э.

с участием прокурора Капсамун И.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-126/2022 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Жилкомсервис г. Ломоносова" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года об удовлетворении административного искового заявления индивидуальных предпринимателей Фроловой Елены Юрьевны, Бабаян Сержика Шмавоновича, Волковской Яны Владимировны, Ивановой Галины Александровны о признании недействующим распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 14 апреля 2017 года N 30-р "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Санкт-Петербурга" в части установления нормативов для продовольственных магазинов (пункт 2 Приложения).

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, объяснения представителя заинтересованного лица ООО "Жилкомсервис г. Ломоносова" - Полтановой С.Н, представителей административных истцов Бабаян С.Ш. и Фроловой Е.Ю. - Иванова А.В, Мухина М.С, Мухина С.М, представителя административного ответчика Комитета по тарифам Санкт-Петербурга - Левочкиной А.С, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия

установила:

Распоряжением Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 14 апреля 2017 года N 30-р (далее-Распоряжение от 14 апреля 2017 года N 30-р) установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Санкт-Петербурга в размерах согласно приложению к распоряжению. В соответствии с оспариваемым пунктом 2 приложения норматив накопления твердых коммунальных отходов на территории Санкт-Петербурга для категории объектов: продовольственные магазины, в том числе супермаркеты, универсамы, универмаги исходя из расчетной единицы расчета 1 кв.м. общей площади составили: норматив накопления твердых коммунальных отходов установлен: в месяц - 0, 125 м.куб. и 22, 488 кг.; в год - 1, 500 м.куб. и 269, 856 кг. (л.д.10-12 т.1).

Согласно пункта 3 Примечания к приложению указанного распоряжения Комитета от 14 апреля 2017 года N 30-р нормативы накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные пунктами 1 - 12, применяются для объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений, встроенных в многоквартирные дома.

Пунктом 3 указанного распоряжения определено, что распоряжение вступает в силу с 01 января 2018 года, но не ранее даты его официального опубликования. Нормативный акт официально опубликован 26 апреля 2017 года на официальном портале размещения правовой информации Администрации Санкт-Петербурга и в печатном издании - "Вестник Комитета по тарифам Санкт-Петербурга".

В распоряжение от 14 апреля 2017 года N 30-р неоднократно вносились изменения распоряжениями Комитета по тарифам Санкт-Петербурга (далее - Комитет) от 05 апреля 2019 года N 19-р, от 23 декабря 2019 года N 261-р, от 15 декабря 2021 года N 204-р, от 20 декабря 2021 года N 218-р.

Так, распоряжением Комитета от 15 декабря 2021 года N 204-р в распоряжение от 14 апреля 2017 года N 30-р внесены изменения, которыми, в том числе исключен пункт 3 Примечания к приложению распоряжения.

Распоряжением Комитета от 20 декабря 2021 года N 218-р вновь внесены изменение в распоряжение от 14 апреля 2017 года N 30-р, оспариваемый пункт 2 приложения к распоряжению изложен в следующей редакции: продовольственные магазины, в том числе: супермаркеты, универсамы, универмаги норматив накопления твердых коммунальных отходов исходя из расчетной единицы расчета 1 кв.м. общей площади составили: норматив накопления твердых коммунальных отходов установлен: в месяц - 0, 030 м.куб. и 5, 293 кг.; в год - 0, 360 м.куб. и 63, 516 кг. Распоряжение от 20 декабря 2021 года N 218-р о внесении изменений в распоряжение от 14 апреля 2017 года N 30-р вступает в силу с 01 февраля 2022 года, но не ранее дня его официального опубликования. Нормативный акт официально опубликован 23 декабря 2021 года.

Индивидуальные предприниматели Фролова Е.Ю, Бабаян С.Ш, Волковская Я.В, Иванова Г.А. обратились в суд с административным иском о признании недействующим распоряжения от 14 апреля 2017 года N 30-р в редакции, действовавшей до внесения в нее изменений распоряжением от 20 декабря 2021 года N 218-р, в части установления нормативов для продовольственных магазинов (пункт 2 приложения), как не соответствующего Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов. В обоснование требований административные истцы указали на недостоверность и необъективность данных об объеме и массе твердых коммунальных отходов (далее-ТКО), полученных в ходе замеров накапливаемых ТКО, неподтвержденность площади объектов замеров, некорректность проведения замеров, а также на существенное завышение величины норматива.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года, с учетом определения от 14 июня 2022 года об исправлении описки в резолютивной части решения суда, административное исковое заявление удовлетворено, распоряжение от 14 апреля 2017 года N 30-р в части установления нормативов накопления ТКО для продовольственных магазинов (пункт 2 приложения) в редакции, применявшейся до введения в действие распоряжения Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20 декабря 2019 года N 218-р, признано недействующим со дня его принятия. Ответчик обязан опубликовать на сайте Администрации Санкт-Петербурга сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо ООО "Жилкомсервис г. Ломоносова" просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на не правильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела и не верное применение норм материального права.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав лиц, участвующих в деле, их представителей, заключение прокурора, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы исходя из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Законом об отходах производства и потребления установление нормативов накопления ТКО относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6), порядок определения нормативов накопления ТКО устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 24.10 Закона).

Пунктом 2 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее также - Правила).

Правила устанавливают порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуру сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (пункт 1).

В соответствии с пунктом 4 Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы; г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил).

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 7 - 12 Правил, формулы для расчета нормативов приведены в пунктах 15 - 22 Правил.

Согласно пунктам 7, 8 Правил в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в процентном отношении в зависимости от общей численности населения поселения или городского округа; на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее трех объектов каждой категории. В случае отсутствия на выбранных участках поселений и городских округов необходимого количества объектов допускается проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов.

В соответствии с пунктом 11 Правил определения нормативов замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов. При проведении замеров отходов исключается смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов.

Пунктами 12, 13, 14 Правил установлено, что полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта каждой категории суммируются по дням недели. Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов, и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу. При этом расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее- Методические рекомендации от 28 июля 2016 года N 524/пр).

Указанными Методическими рекомендациями замеры рекомендовано производить в следующие сроки: а) зима - декабрь, январь; б) весна - апрель; в) лето - июнь, июль; г) осень - сентябрь, октябрь (пункт 9); работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет (пункт 15).

Пунктом 4 Методических рекомендаций от 28 июля 2016 года N 524/пр рекомендовано определять категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых устанавливаются нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов в соответствии с приложением 1 к Методическим рекомендациям.

В разделе 2 приложения N 1 к Методическим рекомендациям от 28 июля 2016 года N 524/пр в числе объектов общественного назначения выделена группа объектов - предприятия торговли, которые подразделяются на следующие категории объектов: продовольственный магазин, промтоварный магазин, павильон, лоток, палатка, киоск, торговля с машин, супермаркет (универмаг), рынки продовольственные, рынки промтоварные. Для категории объектов продовольственный магазин расчетная единица в отношении которой устанавливается норматив - 1 кв.метр общей площади.

Проверив обстоятельства, перечисленные в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции установил, что оспариваемое распоряжение принято уполномоченным коллегиальным органом - правлением Комитета по тарифам Санкт-Петербурга, с соблюдением процедуры принятия, установленной пунктами 4.7-4.10 положения "О Комитете по тарифам Санкт-Петербурга", утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13 сентября 2005 года N 1346, и официально опубликовано. Указанные обстоятельства в апелляционных жалобах не оспариваются.

Решая вопрос о соответствии распоряжения в оспариваемой части законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд проанализировав нормативные правовые акты по вопросам, связанным с определением нормативов накопления ТКО, установив обстоятельства, имеющие значение для дела на основании представленных доказательств, сделал обоснованный вывод о том, что нормативы накопления ТКО, утвержденные пунктом 2 приложения к распоряжению от 14 апреля 2017 года N 30-р установлены с нарушением Правил определения нормативов накопления ТКО, и в связи с этим признал распоряжение недействующим со дня его принятия в части нормативов накопления ТКО для продовольственных магазинов.

Суд исходил из того, что при установлении нормативов для категории объектов "продовольственные магазины, в том числе супермаркеты, универсамы, универмаги" административным ответчиком нарушены пункты 15, 16 Правил, поскольку для расчета в качестве расчетной единицы необоснованно использовались сведения о торговой площади объектов вместо общей площади, что недопустимо и ведет к завышению норматива накопления ТКО по сравнению с расчетом норматива по общей площади объекта.

Результаты замеров объемов накопления ТКО и информацию об объектах, относящихся к категории "продовольственный магазин", где проводились замеры, результаты которых приняты для установления ТКО, административным ответчиком суду не представлены.

Также суд установил, что распоряжением Комитета от 20 декабря 2021 года N 218-р в оспариваемый пункт 2 распоряжения от 14 апреля 2017 года N 30-р внесены изменения, которыми значительно снижены ранее установленные нормативы накопления ТКО в отношении рассматриваемой категории объектов. Доказательств необходимости таких изменений не представлено, а из протокола заседания правления Комитета от 20 декабря 2021 года N 220 невозможно установить факт наличия ранее допущенной технической ошибки в расчетах, которая явилась поводом для принятия изменений в распоряжение и установления новых нормативов накопления ТКО в меньшем объеме.

Выводы суда следует признать правильными.

При рассмотрении дела судом установлено, что для определения нормативов накопления ТКО приказом Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20 мая 2016 года N 84 создана Межведомственная рабочая группа по координации вопросов, связанных с проведением фактических замеров объемов накопления ТКО на территории Санкт-Петербурга, назначена экспертная группа по определению нормативов (л.д.47-48 т.2).

Первоначально согласованные формы предоставления отчетности по результатам замеров объемов накопления ТКО, адресный список объектов для проведения фактических замеров, как следует из протокола рабочего совещания от 20 мая 2016 года N 20-ИБ и Приложений 2, 3 к данному протоколу, предусматривали использование в качестве расчетной единицы 1 кв. метр торговой площади (л.д.78-81 т.2).

Решением рабочего совещания Комитета от 9 февраля 2017 года N 9-ИБ в качестве расчетной единицы для расчета нормативов накопления ТКО по категории объектов "продовольственные магазины" определен 1 кв. метр общей площади (л.д.92-94 т.2, л.д. 96 т.2).

Приказом Комитета от 28 марта 2017 года N 33 назначена экспертная группа по определению нормативов накопления ТКО на территории Санкт-Петербурга (л.д.49-51 т.2).

Из заключения экспертной группы (л.д. 1-88 т.2) следует, что для проведения замеров на объектах общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждениях всего выбрано 168 адресов, в частности по категории объектов "продовольственные магазины" - 25 адресов (л.д. 8 т.2). Фактические замеры по объектам каждой категории проводились в 2016 году в 4 этапа по сезонам, каждый сезон в течение 7 дней подряд. По результатам четырех этапов фактических замеров объема накопления ТКО на территории Санкт-Петербурга в 2016 году рассчитан норматив, в том числе для категории объектов "продовольственные магазины", который утвержден распоряжением от 14 апреля 2017 года N 30-р.

Замеры проводились силами АО "Автопарк N1 "Спецтранс", АО "Автопарк N 6 "Спецтранс". В качестве расчетной единицы нормативов для объектов "продовольственные магазины" выбран 1 кв. метр общей площади (Л.д.12-16 т.2, л.д. 18-19 т.2).

Вместе с тем ведомости первичных записей о результатах замеров по объектам категории "продовольственные магазины", использованные для расчета нормативов накопления ТКО Комитетом суду не представлены. Суду представлены данные по 4-м этапам замеров от АО "Автопарк N6 "Спецтранс" только в отношении 4-х объектов, находящихся на территории Центрального района Санкт-Петербурга (л.д.123-124 т.2). При этом не представлены сведений о том, были ли результаты именно этих замеров приняты для определения нормативов накопления ТКО, а также не представлены сведения о площадях объектов, расчет среднесуточного, среднемесячного и среднегодового норматива на основании указанных данных.

Администрациями Фрунзенского и Приморского районов Санкт-Петербурга в июне 2016 года при направлении в Комитет информации о площадях, количестве мест, количестве сотрудников объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений, относящихся к объектам категории "продовольственные магазины" представлена информация исходя из расчетной единицы 1 кв.метр торговой площади (л.д. 161, 172 т.2) в то время, как правильной расчетной единицей согласно протокола рабочего совещания Комитета от 09 февраля 2017 года N 9-ИБ является 1 кв.метр общей площади. Администрацией Невского района Санкт-Петербурга представлена информация в отношении неустановленных продовольственных магазинов и также из расчетной единицы 1 кв.метр торговой площади (л.д.182 т.2).

Таким образом, установив, что для определения нормативов накопления ТКО в качестве расчетной единицы наряду с 1 кв. метром общей площади использовался 1 кв. метр торговой площади, что не в полной мере отражает реальную связь объема (массы) образующихся на объектах торговли отходов с соответствующими факторами, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о нарушении процедуры сбора и расчета нормативов накопления ТКО установленных распоряжением от 14 апреля 2017 года N 30-р для объектов категории "продовольственные магазины".

Возражения заинтересованного лица о том, что оспариваемым актом не затрагиваются права и интересы административных истцов, судом обоснованно отклонены.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при оспаривании нормативных правовых актов условиями возникновения у лица права на их оспаривание в суде признаются применение в отношении лица этого акта либо участие лица в правоотношениях, урегулированных данным актом.

Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Распоряжение от 14 апреля 2017 года N 30-р, согласно его пункту 3, вступает в силу с 1 января 2018 года, но не ранее даты его официального опубликования. Акт о приостановлении действия оспариваемого распоряжения Правительством Санкт-Петербурга не принимался.

Также из материалов дела следует, что в производстве арбитражных судов находятся дела по искам ООО "Жилкомсервис г. Ломоносова" к каждому административному истцу о взыскании задолженности по оплате услуг по сбору и вывозу ТКО, рассчитанной с применением оспариваемых нормативов ТКО, приведенных в пункте 2 приложения к распоряжению от 14 апреля 2017 года N 30-р.

Принимая во внимание наличие гражданско-правовых споров с участием административных истцов и существование угрозы нарушения их прав и законных интересов, нахождение истцов в правоотношениях, регулируемых нормативным правовым актом, независимо от периода осуществления деятельности регионального оператора по обращению с ТКО, у суда отсутствовали правовые основания для прекращения производства по делу.

Вопрос же о применении нормативов для расчета платы за услугу в конкретных правоотношениях с участием административных истцов не входит в предмет рассмотрения по делу о проверке нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля, в котором подлежат правовой оценке положения нормативного правового акта.

Оснований для вывода о нарушении судом первой инстанции части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункта 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, на которые указывает в апелляционной жалобе заинтересованное лицо ООО "Жилкомсервис г. Ломоносова", не имеется.

Часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не возлагает на суд обязанности принять заменяющий нормативный акт. Неприменение указанной нормы судом не нарушает прав и законных интересов заинтересованного лица, вопрос о правах и обязанностях которого в уже существующих правоотношениях, возникающих в связи с оказанием ООО "Жилкомсервис г. Ломоносова" услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, может быть разрешен с учетом разъяснений о порядке разрешения споров об оплате поставленного ресурса за соответствующий период регулирования в случае непринятия заменяющего нормативного правового акта, которые даны в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 года N 63 "О рассмотрении судами споров о порядке оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена".

Нарушения пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом не допущено. Обстоятельства, которые делали бы необходимым признание нормативного правового акта недействующим с иной даты, в том числе с даты вступления в силу решения суда, по настоящему делу не усматриваются. Оспариваемая редакция нормативного правового акта утратила силу, признание распоряжения недействующим с даты вступления решения суда в законную силу обесценило бы право истцов на обращение в суд с настоящим иском.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Жилкомсервис г. Ломоносова" - без удовлетворения.

Судебные акты по делу могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение 6 месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи: