Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г. по делу N 8а-13807/2022[88а-14374/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Жижилевой Маргариты Филипповны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 17 мая 2022 года по административному делу N 2а-718/2022 по административному исковому заявлению Жижилевой Маргариты Филипповны к администрации Копейского городского округа Челябинской области о признании незаконным отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Жижилева М.Ф. обратилась в суд с административным иском к администрации Копейского городского округа Челябинской области о признании незаконным отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, изложенного в письме N 5675-ог от 21 октября 2021 года, возложении обязанности утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории по адресу: "данные изъяты", площадью 885 кв.м.

В обоснование иска указано, что административный истец с 2009 года является собственником жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу: "данные изъяты". После проведения межевания административный истец обратился к ответчику за утверждением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, образуемого путем перераспределения, в чем ей было отказано. Отказ мотивирован тем, что планируемый к образованию земельный участок расположен на землях общего пользования. С указанным ответом Жижилева М.Ф. не согласна, поскольку по сведениям публичной кадастровой карты испрашиваемый земельный участок не имеет ограничений, земли общего пользования не состоят на кадастровом учете, соответственно выявить наложение не представляется возможным. Причины, указанные в ответе администрации, не являются основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Решением Копейского городского суда Челябинской области от 15 февраля 2022 года административный иск удовлетворен частично. Оспариваемый отказ признан незаконным. На администрацию Копейского городского округа Челябинской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Жижилевой М.Ф. об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 885 кв.м, образуемого путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "данные изъяты". В удовлетворении требования о возложении обязанности утвердить схему расположения указанного земельного участка на кадастровом плане территории отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 17 мая 2022 года решение суда первой инстанции отменено в части удовлетворения административного иска с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований.

В кассационной жалобе, поданной 08 августа 2022 года, административный истец Жижилева М.Ф. просила апелляционное определение отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование жалобы приведены доводы о том, что земельный участок был всегда огорожен забором, его фактические границы не менялись более 30 лет, однако при разработке проекта планировки территории они не были учтены; доказательства отнесения земельного участка, подлежащего образованию, к территории общего пользования ответчиком не представлены; проект планировки территории судом апелляционной инстанции не исследовался.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд лиц, участвующих в деле, и их представителей, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие основания по данному административному делу имеются.

Перераспределение земельных участков является одним из способов образования земельного участка (п. 1 ст. 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), поэтому до заключения соглашения о перераспределении земельных участков органом, уполномоченным на предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, должна быть утверждена схема расположения земельного участка с целью его формирования и постановки на кадастровый учет (п. 13 ст. 11.10 ЗК РФ).

Статья 39.28 ЗК РФ устанавливает случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Так, подп. 3 п. 1 указанной статьи предусмотрено, что допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных размеров земельных участков.

В соответствии с п. 8 ст. 39.29 ЗК РФ в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи.

Согласно подп. 11 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков может быть отказано, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ.

Подпунктами 1, 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи; разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам.

В силу ч. 6 ст. 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

На основании п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Согласно п. 12 ст. 11.10 ЗК РФ форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минэкономразвития России от 27 ноября 2014 года N 762 были утверждены требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе (утратили силу с 01 сентября 2022 года), в п. 4 которых закреплялось, что при подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения, аналогичные тем, которые перечислены в п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ.

Как установлено судами и подтверждается собранными по делу доказательствами, Жижилевой М.Ф. с 30 декабря 2009 года на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 801 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенный по адресу: "данные изъяты".

Согласно Правилам землепользования и застройки Копейского городского округа, утв. решением Собрания депутатов Копейского городского округа от 19 декабря 2012 года N 639-МО, земельный участок расположен в территориальной зоне Ж1 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

06 октября 2021 года Жижилева М.Ф. обратилась в администрацию Копейского городского округа Челябинской области с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, образовании земельного участка площадью 885 кв.м, утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории.

В письме от 21 октября 2021 года N 5675-ог первый заместитель главы городского округа "данные изъяты" отказал Жижилевой М.Ф. в утверждении схемы земельного участка на кадастровом плане территории, указав, что в границах исторически сложившейся застройки улицы "данные изъяты" линией, ограничивающей места общего пользования, является сложившаяся линия застройки по фасадам жилых домов по улице "данные изъяты"; в соответствии с картой транспортной инфраструктуры улица "данные изъяты" является магистральной улицей общегородского значения и служит кольцевой транспортной развязкой улиц городского округа. Границы красных линий улицы "данные изъяты" закоординированы и отображены на геодезической съемке территории Копейского городского округа масштаба 1:2000; испрашиваемый к перераспределению земельный участок (по границам точек н1-2 и 2-3 и 6-н1) накладывается на земли общего пользования, за пределами красных линий ул. "данные изъяты", что недопустимо в соответствии с утвержденными правилами землепользования и застройки Копейского городского округа и существующими градостроительными нормами.

Разрешая спор по существу и частично удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого решения и в целях восстановления нарушенного права административного истца возложил на администрацию Копейского городского округа Челябинской области обязанность повторно рассмотреть заявление Жижилевой М.Ф. При этом суд исходил из недоказанности обстоятельств, явившихся основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда в той части, в которой требования были удовлетворены, и принимая новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, указал, что часть земельного участка, подлежащего образованию путем перераспределения, накладывается на земли общего пользования, вследствие чего отказ в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории соответствует закону.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что имеются основания для отмены апелляционного определения.

В силу ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Указанным требованиям апелляционное определение не соответствует.

Статьей 311 КАС РФ предусмотрено, что в апелляционном определении указываются обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (п. 5 ч. 2).

На основании ч. 1 ст. 84 КАС РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств.

Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими (ч. 8 ст. 84 КАС РФ).

Делая вывод о том, что образуемый земельный участок частично выходит за пределы красных линий, суд апелляционной инстанции сослался на Правила землепользования и застройки Копейского городского округа, утв. решением Собрания депутатов Копейского городского округа от 19 декабря 2012 года N 639-МО, однако данные правила не являются документом, устанавливающим красные линии, и таких сведений не содержат.

Как следует из положений п. 11 ст. 1, ч. 3 ст. 42, ч. 6 ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), красные линии обозначают границы территорий общего пользования и отображаются в документации по планировке территории. Сославшись на то, что постановлением администрации Копейского городского округа Челябинской области от 12 апреля 2019 года N 947-п утверждена документация по планировке территории (в части установления красных линий) ул. "данные изъяты" (1 этап - на участке от пр. Славы до ул. Гольца) в г. Копейске, суд апелляционной инстанции данную документацию, как правильно указано в кассационной жалобе, не исследовал и не проверил, действительно ли красные линии улицы "данные изъяты" в г. Копейске Челябинской области установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства и проходят по линии застройки, определяемой фасадами жилых домов на данной улице.

Вопреки выводам суда апелляционной инстанции карта транспортной инфраструктуры (ул. "данные изъяты"), фрагмент которой представлен административным ответчиком в суд апелляционной инстанции, сведений о красных линиях улицы не содержит (л.д. 87). Отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий. На недопустимость произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий указал и Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О.

Признавая законным оспариваемое решение, суд апелляционной инстанции принял во внимание схему границ красных линий улицы "данные изъяты", изготовленную в марте 2022 года (л.д. 88), однако к числу юридически значимых обстоятельств по данному делу относится наличие красных линий, установленных в предусмотренном законом порядке по состоянию на октябрь 2021 года (в том числе с учетом положений нормативных правовых актов, принятых до введения в действие ГрК РФ). Надлежащих мер к установлению данного обстоятельства судом апелляционной инстанции в нарушение положений ч. 1 ст. 308 КАС РФ принято не было. Суд не выяснил, когда были установлены красные линии, обозначенные в вышеуказанной схеме, и каким документом они закреплены.

Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утв. постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 года N 150 (п. 9 разд. 3.1.5), действовавшей до 23 июля 2018 года, а также Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 06 апреля 1998 года N 18-30 (п. 3.8, 4.1), предусматривалась возможность нанесения красных линий на карты генерального плана муниципального образования в случае совмещения генерального плана и проекта детальной планировки. Однако доказательства, подтверждающие, что в составе действующего в настоящее время и/или действовавших ранее генеральных планов г. Копейска Челябинской области утверждены карты, совмещенные с проектом детальной планировки, на которых отображены красные линии, относящие испрашиваемый участок к территории общего пользования, в деле отсутствуют. На необходимость их представления суды административному ответчику не указывали.

Документы, приложенные административным ответчиком к апелляционной жалобе, приняты судом апелляционной инстанции в качестве новых доказательств в отсутствие ходатайства ответчика на основании определения судебной коллегии, которое вопреки положениям ч. 2 ст. 308 КАС РФ не было мотивировано, причины принятия новых доказательств не указаны, что подтверждается протоколом судебного заседания от 17 мая 2022 года.

Согласно п. 10 ст. 39.16 ЗК РФ решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа. Вместе с тем оспариваемое решение не содержит ни одной ссылки на нормы ЗК РФ и ГрК РФ. Проверяя законность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции исходил из того, что оно принято по основаниям, предусмотренным подп. 12 п. 9 ст. 39.29, подп. 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ, однако указание на эти основания в письме от 21 октября 2021 года отсутствует, а бремя доказывания законности оспариваемого решения законом возложено на административного ответчика (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции не установил, чем было обусловлено обращение истца с заявлением о перераспределении земельных участков, располагаются ли какие-либо объекты капитального строительства, принадлежащие истцу, на части земельного участка площадью 84 кв.м и когда они были возведены - до или после установления красных линий улицы "данные изъяты" в г. Копейске Челябинской области, находятся ли на этой части участка какие-либо объекты общего пользования, перечисленные в п. 12 ст. 1 ГрК РФ и п. 12 ст. 85 ЗК РФ.

Разрешение спора на основе неполно выясненных юридически значимых обстоятельств не отвечает задачам административного судопроизводства (ст. 3 КАС РФ) и свидетельствует о нарушении норм процессуального права, повлиявших на исход дела. Следовательно, апелляционное определение законным признать нельзя, в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, нарушением норм процессуального права, которое могло привести к принятию неправильного судебного акта, оно подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 17 мая 2022 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи