Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 сентября 2022 г. по делу N 66а-1449/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Ненашевой Е.Н, при секретаре Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Ружавто", заместителя прокурора Томкой области о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а (в редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а) "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-03 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования"

с апелляционной жалобой администрации Томской области на решение Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения представителей администрации Томской области ФИО3, ФИО4, ФИО5, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Ружавто" ФИО6, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

27 февраля 2015 года администрацией Томской области принято постановление N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (далее - Постановление N 71а).

Указанным постановлением утвержден, в том числе, Порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (ЕСПБ) (приложение N 2 к постановлению) (далее - Порядок предоставления субсидий, Порядок).

Указанный Порядок предоставления субсидий определяет правила предоставления из областного бюджета субсидий на возмещение затрат по перевозке граждан транспортом общего пользования по единым социальным проездным билетам (далее - ЕСПБ) (пункт 1).

Согласно пункту 12 Порядка предоставления субсидий субсидия предоставляется Департаментом получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ, в следующих размерах:

городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении - в размерах, определяемых в соответствии с Методикой определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (приложение N 1 к настоящему Порядку);

автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в междугородном сообщении и по пригородным маршрутам перевозок пассажиров и багажа внутренним водным транспортом - в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области.

Приложением N 1 к Порядку предоставления субсидий утверждена Методика определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (далее - Методика).

Общество с ограниченной ответственностью "Ружавто" (далее - ООО "Ружавто" обратилось суд с административным иском, в котором просило признать недействующим абзац второй пункта 12 Порядка предоставления субсидий и Приложение N 1 к названному Порядку (в редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а), в обоснование заявленных требований указало, что на основании муниципальных контрактов осуществляет регулярные перевозки пассажиров и багажа по городским маршрутам за плату по утвержденному тарифу, в том числе осуществляет перевозку граждан по ЕСПБ, использование которых предусмотрено Законом Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ. Вместе с тем, на основании вышеназванного Порядка возмещение перевозчикам затрат по перевозке граждан транспортом общего пользования по ЕСПБ производится не исходя из фактической стоимости проезда и утвержденных тарифов, а исходя из пропорции выполненной транспортной работы, которая определяется по формуле, при этом переменные, указанные в формуле, не имеют никакого отношения к установленному за проезд тарифу. Ранее Общество уже обращалось в суд с административным иском об оспаривании абзаца второго пункта 12 Порядка предоставления субсидий и Приложения N 1 к Порядку, действовавших в редакции постановления администрации Томской области от 31 мая 2021 года N 211а, которые апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 года были признаны недействующими.

Несмотря на это, административным ответчиком 21 февраля 2022 года принято постановление N 41а, которым пункт 12 Порядка предоставления субсидий и приложение N 1 к названному Порядку предоставления субсидий изложены в новой редакции, которая в точности повторяет содержание правовых норм, признанных судебным актом недействующими, в том числе дублирует абзац 2 пункта 12 Порядка предоставления субсидий, а также формулы, используемые в Методике, являющейся приложением N 1 к Порядку предоставления субсидий, что свидетельствует о нарушении запрета, установленного частью 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Административный истец полагал, что оспариваемые нормы противоречат положениям пункта 1 статьи 786 Гражданского кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с пунктами 2 и 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают лишь частичное возмещение понесенных перевозчиками расходов, а не полное возмещение согласно федеральному законодательству, что нарушает права и интересы ООО "Ружавто" как перевозчика.

Заместитель прокурора Томской области также обратился в Томский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца 2 пункта 12, Приложения N 1 к указанному Порядку предоставления субсидий (в редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а). В обоснование административного иска прокурор указал, что из анализа оспариваемых положений следует, что существующий механизм расчета субсидии на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, предусматривает лишь частичное возмещение таких затрат, не предполагая их полного возмещения исходя из всего объема выполненной транспортной работы и понесенных расходов. При этом финансирование льготного проезда граждан по ЕСПБ является расходным обязательством Томской области, которая, установив право на льготный проезд по таким билетам, должна компенсировать хозяйствующим субъектам недополученные ими доходы. Также сослался на апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 года, которым признаны недействующими абзац 2 пункта 12, Приложение N 1 к Порядку предоставления субсидий (в редакции от 6 декабря 2021 года) по мотивам их несоответствия положениям пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Несмотря на положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено лишь два механизма предоставления субсидий юридическим лицам - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат, а также выводы суда апелляционной инстанции, оспариваемые положения постановления администрации Томской области от 27 февраля 2015 г..N 71а в действующей в настоящее время редакции по-прежнему предусматривают лишь частичное возмещение затрат перевозчиков, осуществляющих перевозку граждан транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа по ЕСПБ. Обращению в суд с административным исковым заявлением предшествовало внесение заместителем прокурора области 28 февраля 2022 года управляющему делами администрации Томской области представления об устранении нарушений законодательства при осуществлении правового регулирования. В поступившем в прокуратуру области 14 апреля 2022 года ответе заместителя Губернатора Томской области по социальной политике от 6 апреля 2022 года на данный акт реагирования сообщено об ограниченных возможностях регионального бюджета, а также о планируемом изменении механизма финансирования льготного проезда путем возмещения недополученных доходов перевозчиков. Однако до настоящего времени допущенные нарушения в сфере возмещения затрат перевозчиков не устранены.

Определением Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административное дело N по административному иску ООО "Ружавто" объединено в одно производство с административным делом N по административному исковому заявлению заместителя прокурора Томской области.

Решением Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административные исковые заявления удовлетворены, признаны недействующими с момента вступления в законную силу решения суда абзац второй пункта 12, приложение N 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (в редакции постановления администрации Томской области от 21 февраля 2022 года N 41а).

В апелляционной жалобе администрация Томской области просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что положения Постановления 71а, в том числе обжалуемые положения, не устанавливают для хозяйствующих субъектов ограничения в возможностях возмещение затрат, не возлагают на них обязанности несения расходов полностью за их счет и не предусматривают частичное возмещение понесенных затрат. Выводы суда о том, что приведенный механизм расчета соответствующей субсидии на возмещение перевозчикам затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, не предполагает полного возмещения исходя из всей выполненной транспортной работы и понесенных расходов, не основаны на нормах действующего законодательства и носят характер предположений. Федеральным законодательством не урегулированы механизм и методика исчисления возмещаемых затрат за перевозку льготных пассажиров. Таким образом, отсутствуют обязательные требования к используемым в формулах расчета размера субсидии исходным данным. Формулы расчета размера субсидии, содержащиеся в Методике, содержат все необходимые исходные данные, являются реально измеримыми и учитывают расходы перевозчиков при осуществлении льготных перевозок. Администрация города Томска в рамках переданных полномочий может изменять существующие тарифы на перевозку пассажиров как в меньшую, так и большую сторону. Суд первой инстанции не дал надлежащей правовую оценки законности обжалуемых норм, а произвел проверку целесообразности содержания текста и способа правового регулирования правоотношений, возникающих в процессе применения оспариваемого Постановления N 71а, что не входит в предмет судебного контроля в рамках производства по делу об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов.

Относительно доводов апелляционной жалобы ООО "Ружавто" и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения.

В судебном заседании представители администрации Томской области ФИО3, ФИО4, ФИО5 доводы апелляционной жалобы поддержали. Представитель ООО "Ружавто" ФИО6 и прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю. возражали против удовлетворения жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как верно установлено судом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования и по указанным основаниям не оспаривается.

В ходе рассмотрения административного дела установлено, что ООО "Ружавто" на основании заключенных с департаментом городского хозяйства администрации города Томска от имени муниципального образования "Город Томск" муниципальных контрактов от ДД.ММ.ГГГГ года N N, от ДД.ММ.ГГГГ года N N, от ДД.ММ.ГГГГ N N осуществляет регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам NN 19, 29, 53.

Из содержания пункта 17 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункта 1 статьи 2 Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" следует, что осуществляя регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным контрактам, ООО "Ружавто" обязано осуществлять, в том числе, перевозку пассажиров по ЕСПБ.

В силу положений действующего законодательства определение механизма обеспечения меры социальной поддержки, а также регламентация деятельности уполномоченных органов по предоставлению указанных мер отнесены к ведению субъекта Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункты 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3, статья 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Утвердив Постановлением N 71а Порядок предоставления субсидии и Методику, административный ответчик тем самым установилмеханизм расчета соответствующей субсидии на возмещение затрат, связанных с оплатой проезда отдельных категорий граждан по ЕСПБ, для определения объема бюджетных средств, направляемых на исполнение данного вида бюджетных обязательств.

Согласно пункту 1 Методики она применяется для определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по ЕСПБ по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области.

Расчет размера субсидии, ежемесячно предоставляемой получателям субсидии каждого муниципального образования Томской области, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по ЕСПБ по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области, производится пропорционально выполненной транспортной работе (в пассажиро-километрах (далее - пас-км)) по каждому получателю субсидии (пункт 2).

В силу пункта 3 исходными данными для расчета размера субсидии являются:

Р - фактическое (учитываемое) количество оборотных рейсов, выполненных получателем субсидии по маршруту за месяц, ед.;

П - протяженность маршрута (оборотного рейса), определенная в соответствии с реестром маршрутов регулярных перевозок, км;

В - пассажировместимость используемых на маршруте транспортных средств, установленная согласно одобрению типа транспортного средства, пас;

к - коэффициент зонирования согласно приложению к настоящей Методике.

При отсутствии данных по какому-либо получателю субсидии, маршруту или транспортному средству транспортная работа по указанному получателю субсидии, маршруту или транспортному средству в расчете не учитывается.

Транспортная работа по перевозке пассажиров (ТРМ) на маршруте за месяц определяется по следующей формуле (пас-км): ТРМ = РхПхВхк (пункт 5 Методики).

В соответствии с пунктом 6 Методики транспортная работа по перевозке пассажиров за месяц по каждому получателю субсидии (ТРПj) определяется суммированием транспортной работы по всем маршрутам, обслуживаемым данным получателем субсидии (пас-км).

Общая сумма транспортной работы (ТРО) за месяц определяется суммированием транспортной работы по всем получателям субсидии (пас-км) (пункт 7 Методики).

Проанализировав абзац 2 пункта 12 Порядка и приведенное содержания Методики, с учетом положений пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемыми нормами предусмотрено распределение финансовых средств между получателями субсидии пропорционально выполненной транспортной работе по каждому получателю субсидии, исходя из удельного веса (доли) транспортной работы конкретного получателя субсидии в общей сумме транспортной работы всех получателей, то есть в размерах, рассчитываемых в процентном соотношении. При этом используемые в формулах исходные данные для распределения финансовых средств между получателями субсидии не зависят от непосредственных расходов перевозчика при осуществлении льготных перевозок.

Приведенный механизм расчета соответствующей субсидии на возмещение перевозчикам затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, не предполагает полного возмещения исходя из всей выполненной транспортной работы и понесенных расходов. При этом финансирование льготного проезда граждан по ЕСПБ является расходным обязательством Томской области, которая, являясь лицом, установившим право на льготный проезд по таким билетам, должно компенсировать административным истцам недополученный им доход.

Также судом учтено, что апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ отменено решение Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ1 года по административному делу N по административному иску ООО "Росич" и ООО "Ружавто" и принято новое решение о признании недействующими абзаца 2 пункта 12, приложения N 1 Порядка, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а в ранее действующей редакции.

Основанием для удовлетворения заявленных требований по указанному делу послужило несоответствие оспариваемых положений пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 1, подпункту 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку механизм расчета соответствующей субсидии на возмещение затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, закрепленный в оспариваемых нормах, не предполагал полного возмещения исходя из всей выполненной транспортной работы и понесенных расходов.

В силу части 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Вместе с тем, принимая постановление от 21 февраля 2022 года N 41а, которым были внесены изменения в постановление администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а", и излагая оспариваемые положения в новой редакции, администрация Томской области фактически не изменила механизма расчета соответствующей субсидии, повторив в новой редакции те же самые формулы и участвующие в расчетах переменные.

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, изменение наименования Методики, а также иные изменения в тексте самой Методики, касающиеся наименования средств, предоставляемых перевозчику, наименования переменной "С" в формуле расчета субсидии, предоставляемой перевозчику, а также установление дополнительного коэффициента сложности в размере 1, 6 для маршрутов, проходящих по территории одного городского округа или муниципального района, предусматривающих проезд через контрольно-пропускной пункт, никак не отразились на механизме расчета субсидии и не устранили противоречий, отмеченных в судебном акте от ДД.ММ.ГГГГ, предусматривая по-прежнему, вопреки доводам апеллянта лишь частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа по ЕСПБ.

Кроме того, содержание абзаца 3 пункта 12 Порядка предоставления субсидий в действующей на момент рассмотрения настоящего административного дела редакции также свидетельствует о частичном возмещении понесенных затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ в пригородном и городском сообщении, поскольку в соответствии с названным положением предоставление субсидии получателям, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ в междугородном сообщении, осуществляется в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области, то есть в полном размере по сравнению с пригородным и городским сообщением.

Учитывая, что различный подход к возмещению перевозчикам понесенных затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, не отвечает принципу равенства прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, суд правомерно удовлетворил заявленные административные исковые требования в части признания оспариваемых положений Постановления N 71а недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, что соответствует разъяснениям, изложенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

При этом оснований для возложения на администрацию Томской области обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанные недействующими положения Порядка предоставления субсидий, с закреплением в нем определенного правового регулирования суд не нашел обоснованно, поскольку это повлечет ограничение права администрации Томской области на самостоятельную нормотворческую деятельность в пределах предоставленных законодательством полномочий, что не предусмотрено процессуальным законодательством и нарушит закрепленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей.

Кроме того, суд также правомерно не усмотрел достаточных оснований для вынесения в адрес администрации Томской области частного определения с его направлением в органы дознания или предварительного следствия, поскольку в силу положений статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принятие соответствующих мер реагирования является правом суда, вытекающим из закона, необходимость применения которого определяется судом. Не установлено таких оснований и судом апелляционной инстанции.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Нарушений норм материального или процессуального права судом не допущено.

С учетом изложенного принятый по делу судебный акт следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Томской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Томский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.