Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2022 г. по делу N 8а-13558/2022[88а-14472/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Абдрахмановой Э.Г, Сапрыгиной Л.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу благотворительного фонда "Потеряшка-Пермь" на решение Пермского краевого суда от 24 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2022 года по административному делу N 3а-1019/2021 по административному исковому заявлению благотворительного фонда "Потеряшка-Пермь", Ольковой Елены Юрьевны о признании недействующими в части Правил благоустройства территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей доводы кассационной жалобы необоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277 утверждены Правила благоустройства территории города Перми (далее - Правила благоустройства), действующие на момент рассмотрения дела в редакции решений от 24 февраля 2021 года N 40, от 27 апреля 2021 года N 102, от 24 августа 2021 года N 182, от 24 августа 2021 года N 181.

Решением Пермской городской Думы от 24 августа 2021 года N 181 пункт 3.10 Правил благоустройства изложен в новой редакции.

В соответствии с пунктом 3.10 Правил благоустройства на территории общего пользования, а также земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, не предоставленных физическим и юридическим лицам, запрещается: загрязнять территорию экскрементами в результате выгула домашних животных (абзац 11), выгуливать собак без поводка вне площадок для выгула и дрессировки собак (абзац 12), допускать при выгуле домашних животных причинение вреда здоровью граждан, животных, имуществу физических и юридических лиц (абзац 13), подкармливать животных без владельцев (абзац 14), устанавливать будки, устраивать лежанки, создавать иные условия для обитания и размножения животных без владельцев (абзац 15), препятствовать отлову животных без владельцев, организованному в соответствии с требованиями действующего законодательства (абзац 16).

Олькова Е.Ю, благотворительный фонд "Потеряшка-Пермь" (далее - Фонд) обратились в суд с самостоятельными административными исковыми заявлениями, объединенными в одно производство для совместного рассмотрения, о признании недействующими абзацев 11-16 пункта 3.10 Правил благоустройства.

Требования мотивировали тем, что оспариваемые положения приняты административным ответчиком по вопросам, не отнесенным к его компетенции, противоречат Федеральному закону от 11 августа 1995 года N135-ФЗ "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)", Федеральному закону от 27 декабря 2018 года N498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не отвечают требованию правовой определенности.

Решением Пермского краевого суда от 24 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2022 года, исковые требования удовлетворены частично. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы 13, 14, 16 пункта 3.10 Правил благоустройства; в остальной части административный иск оставлен без удовлетворения.

В поданной 21 июля 2022 года кассационной жалобе Фонд, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты в части отказа в иске и удовлетворить административный иск полностью.

Пермская городская Дума, администрация города Перми, Управление по экологии и природопользованию администрации города Перми, Департамент дорог и благоустройства администрации города Перми представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, не заявляли, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив возражения на доводы жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие основания по настоящему административному делу установлены.

При рассмотрении дела суд первой инстанции, констатировав принятие муниципального нормативного правового акта уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод о наличии по настоящему делу такого основания в связи с тем, что абзацы 13, 14, 16 пункта 3.10 Правил благоустройства в нарушение статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) регулируют не вопросы благоустройства, а вопросы обращения с животными.

Несоответствия абзацев 11, 12, 15 пункта 3.10 Правил благоустройства положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а также критерию правовой определённости суд первой инстанции не установил.

Суд апелляционной инстанции эти выводы призвал правильными.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского поселения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Правила благоустройства территории муниципального образования представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац 22 части 1 статьи 2 Федерального закона N131-ФЗ).

К вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами (пункт 19 части 1 статьи 14 Федерального закона N131-ФЗ).

В силу пункта 11 части 10 статьи 35, части 1 статьи 45.1 Федерального закона N131-ФЗ утверждение правил благоустройства на территории муниципального образования и внесение в них изменений является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования.

При этом представительный орган местного самоуправления, утверждая правила благоустройства территории городского поселения и решая вопросы местного значения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Перечень вопросов, которые могут регулироваться правилами благоустройства территории муниципальных образований, закреплен в части 2 статьи 45.1 Федерального закона N131-ФЗ, в которой вопросы отношения в области обращения с животными не поименованы.

Отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными регулирует Федеральный закон от 27 декабря 2018 года N498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N498-ФЗ).

На основании статьи 8 Федерального закона N498-ФЗ полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления и настоящим Федеральным законом.

Законом Пермского края от 29 февраля 2016 года N612-ПК "О передаче органам местного самоуправления Пермского края отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев" органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями (статья 3), к которым не отнесено установление требований к содержанию домашних животных.

Такие требования установлены статьей 13 Федерального закона N498-ФЗ, согласно которой, выгул домашних животных должен осуществляться при условии обязательного обеспечения безопасности граждан, животных, сохранности имущества физических лиц и юридических лиц (часть 4); при выгуле домашнего животного необходимо соблюдать следующие требования: 1) исключать возможность свободного, неконтролируемого передвижения животного при пересечении проезжей части автомобильной дороги, в лифтах и помещениях общего пользования многоквартирных домов, во дворах таких домов, на детских и спортивных площадках; 2) обеспечивать уборку продуктов жизнедеятельности животного в местах и на территориях общего пользования; 3) не допускать выгул животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления для выгула животных, и соблюдать иные требования к его выгулу (часть 5); выгул потенциально опасной собаки без намордника и поводка независимо от места выгула запрещается, за исключением случаев, если потенциально опасная собака находится на огороженной территории, принадлежащей владельцу потенциально опасной собаки на праве собственности или ином законном основании (часть 6).

Таким образом, абзац 12 пункта 3.10 Правил благоустройства регулирует не отношения в сфере благоустройства, а устанавливает дополнительные требования к содержанию животных.

Тем самым представительный орган муниципального образования вышел за пределы предоставленных ему полномочий, осуществив собственное правовое регулирование вопросов содержания животных.

Данный вывод согласуется с действующим правовым регулированием (частью 8 статьи 13 Федерального закона N498-ФЗ, введённой Федеральным законом от 14 июля 2022 года N269-ФЗ).

При установленных обстоятельствах судебная коллегия кассационного суда приходит к выводу о том, что абзац 12 пункта 3.10 Правил благоустройства подлежит признанию недействующим.

Предусмотренный абзацем 15 пункта 3.10 Правил благоустройства запрет устанавливать будки принят по вопросу, предусмотренному пунктом 1 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N131-ФЗ, не регулирует вопросы обращения с животными и не может расцениваться как противоречащий Федеральному закону N498-ФЗ.

Вместе с тем, запрет устраивать лежанки, создавать иные условия для обитания и размножения животных без владельцев не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, поскольку используемые в данной норме понятия не раскрыты в Правилах благоустройства, иных нормативных правовых актах, регулирующих правоотношения в сфере благоустройства.

В то же время по смыслу используемых терминов данный запрет может быть истолкован как регулирующий правоотношения в сфере обращения с животными, поскольку в соответствии с пунктом 9 статьи 3 Федерального закона N498-ФЗ обращение с животными - содержание, использование (применение) животных, осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев и осуществление иной деятельности, предусмотренной данным Федеральным законом, а также совершение других действий в отношении животных, которые оказывают влияние на их жизнь и здоровье.

Поэтому в данной части положения абзаца 15 пункта 3.10 Правил благоустройства подлежат признанию недействующими.

Абзацем 11 пункта 3.10 Правил благоустройства установлен запрет загрязнять территорию экскрементами в результате выгула домашних животных.

Отказывая в признании данной нормы недействующей, судебные инстанции исходили из того, что приведенная норма по своему смыслу согласуется с пунктом 2 части 5 статьи 13 Федерального закона N498-ФЗ, согласно которой при выгуле домашнего животного необходимо обеспечивать уборку продуктов жизнедеятельности животного в местах и на территориях общего пользования.

Между тем, легальное понятие термина "загрязнение" в нормативных правовых актах отсутствует.

В соответствии с толковым словарем Ожегова С.И, "загрязнять" - выпускать в атмосферу, воду, почву вредные вещества, загрязнители.

Загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду (абзац 17 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Таким образом, абзац 11 пункта 3.10 Правил благоустройства не является тождественным по смыслу пункту 2 части 5 статьи 13 Федерального закона N498-ФЗ, не содержит описания конкретных действий (бездействия), направленных на обеспечение благоустройства территории, допускает неоднозначное толкование установленного в нем запрета, установление дополнительных требований наряду с обязанностью обеспечивать уборку продуктов жизнедеятельности животного.

Поскольку абзац 11 пункта 3.10 Правил благоустройства не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование, оснований для отказа в удовлетворении административных исковых требований в данной части у судов не имелось.

Допущенное нарушение норм материального права является основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений.

Поскольку судами допущена ошибка в толковании норм материального права, суд кассационной инстанции в этой части принимает новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Руководствуясь пунктами 1 и 5 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 24 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2022 года отменить в части отказа в иске о признании недействующими абзацев 11, 12, 15 пункта 3.10 Правил благоустройства территории города Перми с принятием нового решения.

Признать недействующими со дня вынесения кассационного определения абзацы 11, 12, абзац 15 в части слов "устраивать лежанки, создавать иные условия для обитания и размножения животных без владельцев" пункта 3.10 Правил благоустройства территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277 (в редакции решения Пермской городской Думы от 24 августа 2021 года N 181).

В остальной части эти же судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу благотворительного фонда "Потеряшка-Пермь" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное определение изготовлено 28 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи